金融监管竞争、冲突及协调.pdf

焦点关注 | Focus 金融监管竞争、冲突与协调 ——兼论混业监管的制度选择 Competition, conflict and coordination of financial supervision 廖 凡 在金融监管权被多个监管机构分享的任何体制下，监管机构之间的竞争都不可避免。 建立分业监管基本格局基础上的协调机制，解决关键监管冲突，同时保持适度监管竞 争，是较为可取和可行的选择。 2003年 《商业银行法》修订和 的选择。 在2005年 《证券法》修订时，以 金融监管竞争与冲突 “国家另有规定的除外”的但 书形式，为混业经营的进一步发展预留了 金融监管竞争 空间。但是，对于与此相应的金融监管体 在金融监管权被多个监管机构分享 制的调整，立法部门并未明确化，只作了 的任何体制下，监管机构之间的竞争都 原则性的规定。笔者认为，从中国目前的 不可避免。即使是在严格的分业经营、 现实情况出发，建立分业监管基本格局基 分业监管体制下，金融创新以及由此产 础上的协调机制，解决关键监管冲突，同 生的非传统金融产品也会带来产品定性 时保持适度监管竞争，是较为可取和可行 和监管权归属的问题；而在混业经营体 作者单位：中国社会科学院国际法研究所。 10 《金融市场研究》2010.02 VOL.02 Focus | 焦点关注 制下，无论是采取全能银行还是控股公 机构设定更为清晰的监管目标和任务，并 司形式，不同性质金融业务之间的相互 建立有效的问责机制，让监管机构为自己 交叉和渗透都大为加强，使得金融监管 的监管失败承担责任，也可以抑制竞次倾 的竞争更加凸显。 向。另一方面，由于监管套利主要是同以 按照公共选择理论，公共政策的生 经营机构作为监管权限划分标准的 “机构 成并非基于抽象的 “公共利益”，而是不 监管”模式相联系，因此，通过向着眼于 同利益集团各自特殊利益角力和妥协的结 金融产品和业务的 “功能监管”模式转 果。不同金融监管机构一方面不可避免地 变，并加强不同监管机构之间的协调，这 会更多受到各自监管范围内利益集团的压 一问题也有可能得以解决。 力和影响，另一方面自身在争取监管权限 金融监管冲突 和监管资源方面也有其特定利益。因此， 金融监管冲突可以在两层意义上加 现实中金融监管机构总是倾向于尽力维持 以理解。在基本意义上，金融监管冲突是 自己的监管范围，同时积极进入和削减其 指由于监管权限本身划分不清，或者由于 他监管机构的势力范围。这种监管竞争被 金融创新的发展超出既有规则框架，而导 形象地称为 “地盘之争” （turf war）。 致不同监管机构之间职权或职责的冲突。 金融监管竞争被广为诟病的一个可 如果说前者属于立法疏漏，那么后者则是 能产物是所谓 “竞次”现象 （race to the 市场实践发展的必然结果。这方面一个直 botto m ），即监管机构为了取悦本部门 观的例子，就是边缘金融产品或替代金融 利益集团、吸引潜在监管对象或扩展监管 产品的出现。这些金融产品兼具不同传统 势力范围，竞相降低监管标准，以致削 金融产品的特征，难以完全归入任何传统 弱整体监管水平，损害投资者和社会公 金融部门。监管冲突既可以表现为积极冲 共利益。一般来说，监管机构越多，监 突，即不同监管机构竞相实施监管，从而 管结构越复杂，竞次风险就越大。与此 造成监管重复；也可以表现为消极冲突， 相关的另一个可能后果是 “监管套利” 即不同监管机构均回避或遗漏监管，从而 （regulatory arbitrage ），即提供相同产 形成监管真空。 品的不同金融机构因受到不同监管者的监