政策网络的治理工具.doc

第四章 政策網絡的治理工具：以民營化的領航途徑為例 政策網絡治理工具的觀點，重新界定了古典領航途徑，第一代的古典工具途徑，常常運用管制性的工具，並不適合運用於網絡情境。在網絡情境中所採用的治理工具為誘因、溝通、以及民營化((privatization)。 影響公共行政的改革最為深遠的一項努力，就是民營化，民營化主張政府應該更加倚重私人部門提供財貨與服務，因而改變了傳統政府的運作方式，走上公私部門夥伴關係的網絡途徑。英國的新公共管理運動、柯林頓政府(the Clinton Administration)的再造政府計劃、以及紐西蘭等國的行政改革，即奠基在改進公共部門的經濟與效率基礎上，融入許多民營化的活動，這些民營化工具的運用使行政官員建立有效的治理過程。 民營化的過程本身就是一個執政策行的學習過程。從英國、德國與美國民營化經驗的分析，可以了解民營化政策流程、類型、與效果，作為他山之石。 第一節 民營化的趨勢 一、民營化的運動 一九六Ｏ年代與一九七Ｏ年代世界各國擴張公營企業，企業國營化的活動盛極一時。當時流行的政策管理觀點，乃以績效作為衡量標準，而不取決於私人或公共部門執行公共的活動，當時，公營企業是許多國家的組織選擇。結果許多國家公營企業的產出和投資金額所佔比例極高，事業涵蓋的範圍相當廣泛，從銀行到航空、礦業、製造公司都有政府商業投資的介入，例如，加拿大因而擁有公營事業國家頭銜，英國擁有民主社會主義國家之稱號，更遑論共產主義的國家。然而幾年之後，大部分這些公營活動經濟績效的低落逐漸顯現，有些國家國營企業經營因為缺少競爭和腐敗，亳無效率，漸漸成為政府的財政包袱，也導致政府橫跨企業角色的幻滅。最近的十年以來，東歐共產國家的解體，以及拉丁美洲及其他區域的改革，更加速民營化的風潮。 一九八Ｏ年之前字典裡並無民營化這個字，自從一九八四年英國出售電信公營事業，政府生產的限制性漸為世界各國所體認，八十年代初政府對於私人部門的運用尚屬溫和，近十年到最近五年，民營化的範圍與深度有實質上的擴大，民營化運動已蔚為世界潮流。一九九三年估計有六百九十億美元的公營公司移轉到私人手裏，自一九八五年以來總計有三千二百二十八億總值的公營事業移轉民營，(The Economiist,21:18) 某些觀察家預估到西元二千年這個數值將成倍數成長。 二、民營化的的活動範圍 民營化運動主要有兩大目標，一為縮減政府規模以追求效率目標；一為提升經濟收益以減輕公共預算赤字。E. Savas( 1987:5) 認為對於公共服務更有效率、更有效能的要求，對於政府過分肥大的爭論，企業團體對於強化私有公司活力與機會的興趣，以及多元社會人民要求公共服務的消費必須有更多選擇，這是民營化趨勢以及公共服務的遞送由政府漸漸移轉到私人部門的背後壓力。因此民營化的政策執行傳達兩種相關但是不同的意義。在第一種共同的用法中，民營化指的是縮減政府規模與範圍的努力；在此定義之下，這些努力代表政府與其所屬社會整體關係基本上的轉移。第二種意義，民營化指的是以資訊、激勵或誘因作為基礎的工具，取代以命令、控制或所有權為作為基礎的工具的努力(Starr, 1989)。在第二種比較狹隘的意義下，政府提供公共財貨或服務並未改變，改變的是使用的工具，如此，政府不必擁有或控制一個事業，政府可以將之全部或部分出售，然後以適當的方式加以管制，或者，取代直接的提供財貨或服務，政府可以將公共服務外包(contract out)給私人公司，或補助(subsidize)私人提供者。在第二種意義之下的民營化方式非常多，只要儘量少用政府組織的資源實現政策目標即符合私有工具的特性。 民營化活動非常廣泛，世界各國的選擇包羅萬象，從垃圾的收集到銀行的服務。英國自一九八四年以迄今，已出售四十餘家公營事業，涵蓋範圍包括航空、電信、石油、汽車、旅館、運輸等行業，民營化收入約達二百六十八億英鎊，六十五萬名員工由公營事業人員轉為民營事業員工(葉維銓，84年:67頁)。一九九五年法國通過立法民營化二十一個大型事業，包括巴黎國家銀行、Renault汽車製造廠、法國航空公司、以及Aquitaine大石油公司。意大利民營化的事業有石油、電信、能源，機械工程、與保險事業。其他致力民營化的國家還有芬蘭、西班牙、瑞典、埃及、馬來西亞、日本、澳大利亞、紐西蘭、墨西哥、智利、秘魯、委內瑞拉、阿根廷，東歐現在正如火如荼的在進行民營化過程。美國原本就是自由化的國家，公營事業遠不如其他國家多，她仍有很多民營化的機會，一九八八年國家公共服務委員會；波克委員會(Natinal Commission on the Public Service; Volker Commission) 的報告提出多項公共功能民營化的建議，包括房屋、空中交通到監獄，該報告的建議當時雖未馬上執行，但陸續受到