中国领事保护中存在的问题及对策-北京大学国际关系学院.pdf

《国际政治研究》(季刊)2013年 第2期 中国领事保护中存在的问题及对策 杨　 洋∗ 近年来,随着中国对外交往的日益扩大和融入世界的速度加快,越来越多的中 国企业走出国门参与境外经济活动、对外工程承包、劳务输出和投资贸易,越来越 多的中国公民赴海外旅游、留学、考察、访问,出境人数不断增多,人员构成日益复 杂。 与此同时,海外安全风险日益多元化,传统和非传统安全威胁相互交织,加之 自身观念、意识和素质等原因,海外中国企业和公民的生存环境更加复杂,面临的 安全形势日趋严峻,海外领事保护案件增多,并呈现出从传统向非传统领域,从偶 发、单发向频发、群发发展的态势。 目前,中国已成为世界上仅次于美国的第二大 ① 海外公民遇险国。 2007年至今,外交部和驻外使领馆会同有关部门,受理和处置 了各类领保案件近16万起,平均每年4万起,涉及中国公民数百万。 2004 年以来,受国内外形势发展催生,中国领事保护工作步入快车道。 加快 立法建设,设立专项经费,建立应急和协调机制、预防和预警机制、磋商和交涉机 制,大力开展国际警务和执法合作,甚至动用军事力量实施海外保护。 领事保护工 作更加制度化和规范化,领事保护手段和渠道更加多元和多样化,一套具有中国特 色的领事保护制度和体系逐渐成型,并在2004 年印度洋海啸救援、2006 年4 月所 罗门群岛和东帝汶骚乱撤侨、2010年菲律宾香港人质事件、2011年初埃及、利比亚 撤侨和日本大地震人员撤离、2012年3月刚果(布)军火库爆炸、2013年埃及热气 球爆炸事件等重特大领事保护案件中经受了考验,发挥了积极和显著作用。 总体而言,中国领事保护还存在诸多问题,为此需要制定一系列相关政策,切 实推进我国的领事保护。 ∗ 杨洋:中国驻马来西亚大使馆工作人员。 ① 方伟:《中国公民在非洲的安全与领事保护问题》,载《浙江师范大学学报(社会科学版)》2008年第 5期,第43页。 17 《国际政治研究》 2013年 第2期 一、 当前中国领事保护中存在的问题 目前,中国领事保护能力仍落后于形势发展需要,对海外中国企业和公民的保 护仍处在应急处理、被动应付的水平,前瞻预警、快速反应和统筹协调等方面还有 所欠缺,领事保护体制机制仍不够健全和完善,常态化、系统性和联动性有所不足。 主要体现在以下几个方面: (一)领事保护的能力和投入不足 目前,中国在领事保护领域的投入还远远不足,包括人力资源和资金方面的投 入。 专门或专职从事领事保护的人员数量远不能满足需求,与西方发达国家存在 相当差距。 资金的配备不到位,经费保障压力大的问题将长期存在。 1. 人力资源匮乏。 领事保护需要足够的人手。 目前,中国外交部共有干部员 工4000 多名,其中专职的领事工作人员,包括领事司的150 多名干部,驻外使领馆 负责领事侨务工作的600 多人,加起来有750人左右。 每名驻外领事官员服务大 ① 约18万海外公民,这个数字是美国的近30倍。 而美国领事官一个人面对的美 ② 国公民是5000人,日本是1万人,俄罗斯是1.3万人,英国是2.9万人。 事实上, 这750人中专司领保工作的人员还不到一半,毕竟领事保护只是领事工作的一部 分,除了应对领保案件外,领事官员还要承担签证、公证、认证等多项领事工作。 以 中国驻东南亚某使馆为例,全馆有编制40人,其中领事部7人,仅有2人专门负责 领事保护工作。 而每年赴该国的中国游客超过 120余万人次,在该国的留学生人 数近1万,长期或短期务工人员无法完全统计,这意味着派驻该国的专职领保干部 每人每年要直接面对至少60万人次中国公民,其工作强度和实效可想而知。 以中 国目前的领事人员投入和配备,对于保护、协助日益庞大的海外群体来说显然存在 巨大差距。 2. 经费保障压力大。 领事保护耗费大量的外交资源和人财物力,需要充足的 财力保障,特别是领事保护在外交工作中所占比重日益上升的今天。 领保官员