我国城镇住房保障制度研究-宏观经济研究院.DOC

我国城镇住房保障制度研究* 课题组 内容提要 住房保障的本质含义是救助，是保障“人人有房住”而不是“人人有住房”，主要形式应是廉租房。城镇住房保障体系应打破“二元”体制下对城镇范围内住房和居民群体的分割，而以整个城镇范围为基础，需要考虑迁移人口包括农民工的住房问题以及城中村住房在城镇住房供给体系中的重要作用，初步估算，城镇住房保障对象范围大约占城镇常住家庭总数的5%、并且每年增加40万户左右。我国城镇化和住房市场提供的小面积住房比例相对支付能力不足的低收入阶层的人口比例是足够的，现阶段甚至未来一段时期，城镇住房保障方式应以“人头补贴”为主、“砖头补贴”为辅。近年住房保障建设缓慢的深层次原因是中央政府和地方政府在住房保障方面的事权和财政支出责任不明，未来中央政府应承担更多住房保障资金责任。 关键词 住房保障含义 住房保障标准 住房保障对象 住房保障方式 一、研究视角 本研究打破“二元”体制下对城镇范围内住房和居民群体的分割，以全部城镇范围为研究视角。 改革开放30年，我国经历了快速城镇化过程，城镇化水平从1978年的17.9%提高到2006年末的43.9%，城区范围迅速向郊区蔓延，全国地级城市建成区面积由2000年的22439平方公里增加至2006年的33660平方公里。在城市建成区的飞速扩展中，农地被迅速征用进行建设，而拆迁安置相对麻烦的村落则被保留下来，形成了城镇建成区范围内大大小小的城中村。也就是说，城镇范围内的全部住房分为两种性质：一是建在国有土地上的城镇住房，二是建在集体土地上的城中村住房。这两种性质的住房都是城镇常住人口的住房供给源。 利用2005年全国1%人口调查数据进行分析，可以得出城中村住房是城市常住人口重要的住房供给源：全国城市范围内，城中村住房面积占全部城市住房面积的33%，城中村住房间数占全部城市住房间数的30.6%；城中村住房解决了29.5%的城市常住人口的住房问题（图1）。 除城中村外，还有部分“农转非”住房在城镇化过程中进入城镇。“农转非”住房同城中村住房相比，已经完全转变为城镇住房，改为国有土地上的房屋产权，进入城镇住房统计系统。城中村住房和“农转非”住房是我国城镇范围内住房增量的重要贡献者。根据2000年人口普查数据和2005年1%人口调查数据估计，2000—2005年，我国城镇范围内的住房存量由91.4亿平方米增加到156亿平方米，住房增量为64.5亿平方米。① 其中，城镇住房建设竣工量为30亿平方米，城镇住房拆迁量约为5.5亿平方米，进入城镇范围的城中村住房约为28亿平方米，“农转非”住房约为12亿平方米。这一时期，城镇住宅建设对城镇范围内住房增量的贡献为38%，城中村住宅对城镇范围内住房增量的贡献为43.4%，“农转非”住宅对城镇范围内住房增量的贡献为18.6%（图2）。 在城镇范围内居住的是城镇常住人口。按照户籍划分，我国城镇常住人口可分为四类（图3）：本地农村户籍人口27%、本地非农户籍人口49.3%、外地农村户籍人口13.3%、外地非农户籍人口10.4%。 占近30%比例的本地农村户籍人口，由于拥有自己的宅基地，显然不应该再在城镇住房保障体系内考虑。而占城镇总人口70%份额的本地非农户籍人口、迁移人口中究竟多大比例能够成为城镇住房保障对象，本研究将根据住房的具体情况和实际的住房支付能力分析确定。 二、住房保障相关概念 （一）住房保障含义 本研究认为，保障的本质含义是救助。住房保障是政府对社会成员中无力参与市场竞争者以及竞争中的失败者进行的居所救助，是社会保障体系的一个组成部分。 可从下面三个方面来理解住房保障含义： 第一，住房保障是社会保障的一部分，保障程度与整个社会保障理念有关，以基本保障为基础的社会保障体系决定了我国的住房保障也只能是低水平的基本保障。保障的本质含义是救助，是保障 “人人有房住”，而不是保障“人人有住房”。 第二，住房保障应面向城镇常住人口而不仅仅是户籍人口。为城市经济增长作出贡献的是城镇常住人口而不仅仅是户籍人口，从人力资本积累与城市经济持续发展的角度来看，住房保障是实现人力资本提升的必要条件。这种人力资本的提升可以为快速城市化进程中产业的发展提供必要的、低成本的劳动力，有利于城市产业结构的升级和城市经济社会的可持续发展。 第三，不能将“住房保障”泛化为包括中等收入群体的“住房普遍福利”，保障住房的主要形式是廉租房，经济适用房政策和双限商品房政策是在特定阶段实行的住房政策，随着经济和社会背景的改变，这两种住房政策应该逐步淡出，不应该作为住房保障的内容而长期存在。本研究在此只讨论廉租房。廉租房的要素包括住房面积和住房质量，在对城市公共服务和就业机会具有基本可达性的地方为低收入者提供居住机会，提高其健康水平、技能水平和融入社会经济生活的能力，帮助其最终摆脱