标本兼治,规范海洋捕捞网具使用-2013-8-20.doc

标本兼治，规范海洋捕捞网具使用 褚荣良 注：本文只代表个人想法与意见 近日，农业部下发通知，要求清理整治违规渔具，并按照有关要求，对不符合规范的禁用渔具、小于最小网目尺寸的网具进行清理、取缔。而笔者走访了启东等地，发现网目尺寸过小等网具违规情况是一个普遍性的问题，需要多重手段齐下，方能标本兼治。 一、立标定准，完善渔具渔法之法律 目前，在渔具渔法的规范上，从国家层面上，主要是《渔业法》及农业部有关通告、通知，具体包括《农业部关于实施海洋捕捞网具最小网目尺寸制度的通告》、《关于开展电脉冲捕捞作业专项整治行动的通知》，从地方层面上，则主要是地方渔业管理条例，例如《江苏省渔业管理条例》。在此些法律法规及规范性文件中，对于渔具渔法的规范，主要存在以下几个方面的问题：1. 覆盖面小，并不能涵盖目前海上所使用的网具。例如最小网目尺寸的规范，仅涉及拖网（全部）、部分流刺网（主捕银鲳，鳓鱼，蓝点马鲛）、有翼张网（主捕带鱼）等三种网具，而目前海上有众多在这三者之外的网具，例如目前俗称的“绝户网”（有翼插网或无翼张网）并不在此列。2.名词缺科学释义，认知难度大。渔具网具是一个技术性很强的定义概念，但在很多规范中，却难以从其名而认定为何种网具，例如《江苏省渔业管理条例》第二十条规定“禁止使用多层拦网、底扒网”等，何为多层拦网，并没有明确释义，目前海上的双层刺网、三重流网是不是涵盖在此范围内？关于底扒网，也相类似，有些学者认为其不当归为禁用渔具之列。3.标准执行难度较大。例如关于流刺网的网目尺寸，明确规定主捕银鲳的流刺网，网目尺寸最小为137毫米，而主捕鳓鱼、蓝点马鲛则最小为90毫米，江苏沿海尚有小黄鱼流刺网，其网目尺寸更小。而事实上，由于流刺网捕捞不具有渔获物选择性，兼捕作业明显，若以捕捞马鲛鱼为目的按90毫米标准出海捕捞，网捕渔获物以银鲳为主时则属违法，这并不科学，以使用最小网目尺寸的网具进行处罚则难以服众。4.网具标准与水域挂钩，而渔船作业水域多变。例如，《浙江省渔业管理条例》将帆张网定性为禁用渔具，而江苏并未禁止，也导致众多浙江帆张网船进入江苏以东海域进行生产作业。也正因为缺乏有效的标准，无论在陆上管理还是海上管理中，都成为执法的难点，无法“以法服人”。 因此制定一个完善的渔具渔法标准，成为规范渔具网具的切入点与原点。2011年始全国开展了渔具渔法大普查活动，但至今尚未发布结果。在如何规范上，建议着力以下几个方面内容：一是摸清沿海渔具渔法情况及海洋渔业资源状况，制定的渔具渔法标准尽可能覆盖现有渔具渔法，并在制定标准，尤其是网目尺寸标准时，尽可能考虑到海上现有资源状况，适当照顾渔民经济利益；二是任何一个网具的标准，都应该有相应的释义，包括认定标准，最低标准、测量方法，既方便管理与执法，也更有利于渔民认知；三是有必要建立渔具渔法准入制度，对于资源危害性小、渔获物选择性强的渔具可以推广，对资源危害性大，渔获物选择性差的严格限制进入，甚至列入禁用目录，不允许生产、销售及使用。 另外，《农业部关于实施海洋捕捞网具最小网目尺寸制度的通告》中规定要求渔船出海严格按照《渔业捕捞许可证》核准的渔具规格进行捕捞，但《渔业法》第二十五条、第四十二条中，并没有相应的规定。建议在《渔业法》修改中，也对此进行列明。 二、监管源头，紧盯网具渔具之产销 从渔区走访情况来看，目前海洋捕捞所使用的网具、渔具，家庭式手工作坊制作已经极少，多为机器生产，大致有两种形式，一是直接购买网具成品，包括网衣、网纲及其它网具部件，可直接装船出海作业，二是购买网具半成品，如购买网衣、网纲等，然后渔民自行组装之后再装船出海作业。不论是何种方式，其中网衣均是机器织成，其网目尺寸均是出厂时已经设定，但不排除定制方式。有鉴于此，加强源头的监管，特别生产、销售企业的监管，从产销两个环节，对违规渔具进行清理整治。根据《渔业法》第三十条，禁止制造、销售、使用禁用的渔具。根据《渔业法》第四十八条的规定，其处罚权限也属于渔业行政主管部门或其所属的渔政监督管理机构。 目前，各地抓渔船管理，渔民管理，从网具的使用环节入手，而网具的生产与销售，反而已脱离了渔政部门的视线，本末倒置的管理方式明显不能有效抑制违规网具的泛滥。但如何对产销进行管理，也是一道难题。生产企业经工商登记后，直接可以生产，而渔政部门并未参与其中。鉴于此，可以考虑引入网具生产备案制度。备案，并非是立关设卡，而是要求生产网具的企业，必须在渔政管理部门备案，这一方面可以加强监控，另一方面也易于政策法规的宣传，更有针对性。对于网具的销售，也可以考虑引入专营的方式，由国家出资成立销售公司，对网具定点销售，其优势在于易于管理，并可以通过销售点对网具、渔具进行初次分理，避免违规网具进入流通领域。其风险则是容易形成垄断，导致网具价格高而降低渔民收益。 当然，我们更