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第六章 城市规划的实施与法规体系 第一节 城市规划的实施 城市建成环境的形成有赖于城市开发，包括公共的和民间的各项开发活动，它们的共同特征是以城市土地利用为核心和以城市建成环境为对象。不同的开发活动涉及到城市建成环境的不同组成部分，相互之间应该在空间上和时间上保持动态协调，从而确保城市建成环境的整体有序运作。因此，城市规划实施就是对于各项开发活动进行控制和引导，促使城市建成环境达到规划所预期的目标。 一、城市开发的类型 （一）公共开发和商业性开发 在市场经济体制下，城市开发主体(即开发者)呈现多元化状态，但可以归结为公共部门和非公共部门两种基本类型。相应地，城市开发活动也可以分为公共开发和非公共开发两种基本类型。两者之间在行为准则上存在着本质差别，分别是以社会利益和个体利益为出发点。 (二)新开发和再开发 就城市开发的客体而言，可以分为新开发和再开发两种基本类型。新开发是将土地从非城市用途(如农业用途)转化为城市用途的开发过程。再开发是城市建成环境的物质更替过程，往往伴随着功能转换，如从居住用途转变为商务用途，或者从单一用途转变为综合用途，同时还可能以高强度发展替代低强度发展。 (三)土地开发和物业开发 从城市开发过程的角度，可以分为土地开发和物业开发两种类型。土地开发包括道路和市政设施建设、场地平整和清理，通常称之为将“生地”转变为“熟地”。 无论是新开发还是再开发，如果涉及到大规模的成片开发，往往是首先进行土地开发，然后划分地块，并逐一出让给各个业主或开发商进行物业开发。 二、城市开发的经济特征 (一)城市开发的空间经济特征 1．水平的空间经济特征 可达性是指空间联系的便利程度，主要与城市的道路系统和交通网络有关。城市活动对于可达性的要求取决于其外部功能特征。 不同的开发活动对于可达性的需求程度是不同的 各种开发活动的土地经济效益对于可达性变化的敏感程度是不同的 2．垂直的空间经济特征 就可达性而言，在水平向的区位中，中心区的可达性最高，向外部逐渐下降，在垂直方向的区位中，地面层的可达性最高，向上部逐渐下降。与水平区位的可达性一样，垂直区位的可达性对于土地用途和土地价格也有类似的作用。一般来说，接近地面几层的可达性最高，适合于零售活动。 (二)城市开发的时间经济特征 1．建筑物的经济寿命 建筑物的经济寿命可以定义为一个时间跨度。在这一时期跨度内，(既定的)建筑物价值始终大于(潜在的)地块价值。 需要指出，建筑物的经济寿命和物质寿命是两个不同的概念。建筑物的经济寿命的终结并不意味着建筑物在物质上已经“报废”，而是地块具有较现状用途更为经济的潜在用途。 2．再开发的时机 在市场经济中，城市建成环境的再开发是对于土地用途的机会成本的反应，其时机取决于(既定的)建筑物价值和(潜在的)地块价值之间的相对变化关系。如果(潜在的)地块价值相对上升和(既定的)建筑物价值相对下降，则再开发时机趋前；反之，则再开发时机滞后。 建筑物改变用途的可能性是影响其经济寿命的一个重要因素。 三、城市开发的公共干预 (一)市场机制的缺陷 1．外部效应 外部效应是公共经济学中的概念，指社会的某一个体或群体的行为影响到其他个体或群体的利益，包括积极的和消极的两种可能后果。 外部效应的两个基本属性：外部效应的作用者和承受者之间无法以利益补偿协议作为约束条件；外部效应所导致的利益变化无法用货币价值来核算，故不受市场机制的作用。 2．公共设施 市场机制无法促使公共设施的开发。城市的公共设施涉及到社会的整体利益和长远利益，但往往没有直接的经济效益，显然是与追求最大利润的市场原则相违背的。 城市公共设施的价值在于为城市活动提供所必需的外部效应。（如绿地） 另外，非公共部门往往难以胜任某些公共设施的开发。（水、电等） 3．价值准则 外部效应难以用市场的价值准则来衡量。在城市开发中，具有历史价值的建筑物和建成环境，以及具有美学价值的自然景观等一旦破坏，其社会代价是无法用市场价值来核算的，因此必须以社会整体的价值准则作为决策依据，需要代表社会整体利益的政府部门进行公共干预。 4．合成谬误 由于市场信息的不完善，社会个体的开发决策往往建立在相对局限的基础上，地块的最佳配置并不一定会带来城市整体的最优效果，反而可能导致房地产市场的供求失衡。这就需要政府部门不仅及时地提供全面的市场信息，并且对于土地和物业的供给总量进行公共干预。 5．市场垄断 土地资源的总量是有限的，土地的不可移动性更会导致土地供给关系的地域差异性，加剧有些地区的土地稀缺程度，加上土地可以永续利用的特性，可能会产生地区性的土地市场垄断