拓展公民有序参与立途径的思考.doc

拓展公民有序参与立法途径的思考 连 真 内容摘要：公民参与立法指向的是享有立法权的机关与公民之间的双向沟通、协商和对话，公开、互动、包容、尊重民意是其应有之义。当代立法制度仍然部分地存在着国家主义的迷思与羁绊。在制度设计方面，立法机关与公民角色的定位以及权力(权利) 配置存有不当之处；在制度实践方面，部门利益法制化问题是制约公民有序参与立法的主要障碍之一。要完善立法信息公开制度、立法听证制度、立法效果评估制度，以拓展公民有序参与立法的途径。 关键词：公民 参与 立法 途径 立法需要公民的出场和表达，是立法获得正当性、社会公共生活迈向民主化的要求和应有之义。公民参与立法是公民表达利益、确认权利最重要的手段。现代社会的发展和市场经济的逐步成熟促使社会主体的私权意识愈发彰显，社会主体根据社会发展要求从法律层面确认其权利的主动性也越发迫切。公民参与立法是立法这一特定领域中公民政治参与的行为，是民主权的实践表达。作为一种制度化的民主立法形式，公民参与立法指向的是享有立法权的机关与公民之间的双向沟通、协商和对话，公开、互动、包容、尊重民意是其应有之义。 一、公民参与立法面临的现实困境及其原因分析 （一）公民参与立法面临的现实困境 现代立法的权威来源于民主，而民主的实质是参与。“现代社会是参与社会”。法治秩序的形成与发展必然需要活跃的社会成员参与法律，实现及维护自身权利。而立法的一个重要任务，就是广泛且民主地集中人民意志，全面且衡平兼顾地体现不同社会群体、阶层的利益。这一方面有赖于立法者以政治精英的民主精神和草根意识的群众方法集思广益；另一方面更取决于公民对立法的广泛参与。 民主立法主要是保障公民通过多种途径参与立法活动，如采取听证会、座谈会、论证会、网络听证、立法调研等形式使公众参与到立法过程。近年来，我国也尝试了上述民主立法实践，立法机关与公民展开了双向沟通与协商：一方面，立法机关在立法过程中集思广益，充分倾听、尊重、吸纳民意；另一方面，公民在参与立法过程中，部分地表达了自己的利益诉求。从最终表决通过的法律文本看，公民的参与对立法的最终结果确实产生了积极有效的影响。 立法活动原本就是双向的，即立法机关和公民之间理性有序的协作。然而，在公民参与立法的过程中却存在如下问题：第一，激情式参与。许多情形下，公民参与立法不是出于自身的权利义务认知和社会责任感，激情义愤式参与比较明显。如部分公民在立法的网络参与中的相互谩骂、攻击即是如此。第二，消极式参与。虽然我国的民主立法实践中，各级立法机关已逐步实行开门立法广集民意，但是其中更多的是在立法机关主导下的官控式的自上而下的制度安排，“部分立法机关威权有余、理性不足、垄断立法话语权、表达权，注重形式，未尽实质，未能给公民提供充足的参与表达渠道和机会，并且在多元利益间产生冲突时缺乏有序的利益协调机制”。这样的制度安排直接导致公民参与立法的热情降低，从本应的积极主张权利和利益发声异化为消极应付。第三，形式性参与。部分公民的法律意识、秩序意识、公民意识和参与能力不足，客观上在参与的有序性方面未能达到自觉、自愿、自律参与的要求。这些问题并非孤立产生，需要将其置于传统观念和立法制度中予以考察、审视。 （二）公民参与立法面临现实困境的原因分析 中国传统社会专制主义统治模式与儒家伦理文化的耦合，造成公民法律参与的阙如与法治的缺失。传统观念是制度形成的重要渊源，同时也是制度实践的重负。我国传统社会形成了以国家、权力为本位的价值观念，自上而下普遍忽视个体的权利和利益，权利意识淡薄、虚化，权利的保护途径与机制几近空白。受传统观念影响，当代立法制度仍然部分地存在着国家主义的迷思与羁绊。主要表现为： 第一，在制度设计方面，立法机关与公民角色的定位以及权力(权利) 配置存在不当之处。以地方立法实践为例，公民参与立法几乎都处于完全被动地位。从现行的法律规定和立法实践来看，我国地方立法的体制从本质上讲是由地方人大常委会和政府主导的体制，公民处于该体制的边缘地带。如地方立法听证制度从是否采取听证、如何听证、听证的议题与内容、听证的主持人、听证参与人的确定等皆由地方人大常委会或人民政府决定和预设，基本上没有给公民提供主动、自愿参与的制度选择。这实际上是通过控制立法过程进而“预定”了立法结果。 第二，在制度实践方面，部门利益法制化、制度化问题是制约公民有序参与立法的主要障碍之一。现代立法本应是公民与享有立法权的机关之间、公民之间就公共（多元）利益进行平等、有序博弈的结果，但是在实践中却时常转化为部分享有立法权的机关垄断立法权，将本部门利益披上法律的“合法”外衣，与其他部门争利。公共利益被部分享有立法权的机关裹挟，并通过立法的制度化形式进一步固化既有利益格局，而公民作为公共利益的承担者却被排斥在这一利益格局之外，无法获得有序