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农村公共服务供给机制变革 ——湖北省“以钱养事”改革的回顾与评价 HYPERLINK /xuezhe.asp?Field=Authorkeyword=宋亚平 宋亚平 2003年11月，中共湖北省委在总结“咸安经验”的基础上，结合全省的实际，制订出台了《关于推行乡镇综合配套改革的意见》（［2003］17号）。该文件对传统的农村公益服务的方式方法提出了十分明确的要求，即“坚持市场取向、开拓创新的原则，遵循市场规律，引入竞争机制，办好社会事业，变‘养人’为‘养事’。”严格地讲，“以钱养事”的说法并不是一个科学严谨的表述。所谓“以钱养事”，主要是指政府根据职能转换的要求和可用财力的许可，由乡镇和县级业务主管部门共同确定本地每年需要完成的农村公益性服务项目，连同具体的服务时间、服务质量、服务价格、考核结算的要求，面向社会公开招标。凡是具有规定资质的企事业单位、社会中介服务组织和个人，都可以通过公开、公平、公正的竞争参与政府的公益服务活动。“以钱养事”，就是你做事（政府）就给钱，不做事不给钱，谁做事给谁钱。①于是，人们把这种履行公益服务责任的新方式方法形象地称之为“花钱买服务，养事不养人”。一场声势浩大的改革活动在荆楚大地震撼登场。湖北的改革很快被传导到许多省、市、自治区。或借鉴，或移植，成为深刻影响全国农村社会事业改革的重要事件。然而，“以钱养事”的改革彻底改变了原来县乡政府下属的“七站八所”的生存方式，全省约有２５万左右体制内干部职工的“铁饭碗”被砸碎，他们必须在市场招投标竞争中脱颖而出才得以“养家糊口”。如此严峻的形势压迫，也导致各种激烈批评。当时，也有少数地方因害怕社会不稳定而对改革采取“明修栈道，暗度陈仓”的态度，绕开矛盾走，遂使新旧问题呈交织叠加状，更给人一种非常“糟糕”与极其“混乱”的负面感观。今天，改革的阵痛虽然已经渐行渐远，“以钱养事”的巨大成效日益凸现，但仍有不少人并没有真正认识到这场改革在当时的必要性与必然性，不能从政府转换管理职能、创新领导方法以适应社会主义市场经济发展要求的高度来分析建立新体制机制的合理性与紧迫性，并且经常透过各种孔道要求恢复传统的“七站八所”。从这个角度上讲，“以钱养事”的改革还远远不敢说成功，而是一直面临“翻案之心不死，复辟随时可能发生”的危险。一、“以钱养事”改革不是“甩包袱”2002年农村税费改革最具影响的伟大成果，就是极大地减轻了农民的经济负担，明显地改善了自1990年代以来一直处于紧张状态中的党群关系和干群关系，维护了农村社会的稳定。但在取得巨大成绩的同时，又暴露出许多新矛盾。其中一个特别突出的问题，就是县乡两级政府因财政收入的锐减而导致行政管理功能与公共服务功能的急剧萎缩。换个说法，县乡政府的行为能力越来越软弱化与虚拟化，如同一个插在地角田头上的“稻草人”。我国多数地方特别是中西部地区的社会经济基本上都是以农业为主。不仅乡镇一级政府财政收入的主要来源为“三提五统”，就连县域政府相当部分的财政收入也必须依赖于农业领域的贡献。可以说，农民在很大程度上成了支撑县乡政府正常运转的“衣食父母”和维持农村社会公共服务的力量源泉。通过农村税费改革，乡镇财政收支结构得到了规范，堵住了乡镇财政收支的疏漏，但同时也给乡镇财政戴上了“紧箍咒”，收入大幅下降，乡村财力缺口不断加大，乡村基本开支难以维持。①虽然中央和省级政府通过农村税费改革的体制平台空前地加大了财政转移支付的力度，但根据我们调查的情况看，上面给予的“银子”，并不足以弥补县乡财政减收所形成的实际缺口。以我工作过的咸安区为例：农村税费改革之前的１９９７年，咸安区乡两级政府通过农民卡内、卡外负担的形式获得的地方性财政总收入为６９６９万元。改革之后，全区按照政策规定应征农业税正税为１７３６．８３万元，应征农业税附加为３４７．３６万元，加上农业特产税及附加３６万元，总额为２１２０．１９万元。实际减收４８４８．８１万元，减幅为７０％。这对于中西部地区的贫困县来讲，绝对是一个“天文”数字。所以，如果说农村税费改革的胜利成果是以县乡两级政府大规模的财政减收和中央、省级政府大力度的财政转移为代价换来的，应该是一个实事求是的评价。再以湖北为例，１９９９年，全省县乡政府按照国家规定的政策内六项税费收入之和为５５亿元，２００２年税费改革后，县乡政府可收的“两税两附加”为３２亿元，中央给予的财政转移支付为１３．５亿元，省级财政转移支付为６．０７７亿元，地市级财政转移支付为１．４８３亿元。加在一起总额为５３．０６亿元。从账面上看，县乡政府并没有怎么“吃亏”。但实际情况并非如此：一是以前大量的“农民负担卡”之外的费收因为不符合国家政策规定而不敢公开统计上报，也就不可能获得上级财政的补偿。据省农村税费改革工作领导小组办公室估计，类似这种“黑账”，全省大概在