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中国信用立法重大疑难问题探析 吴国平 　　关键词: 信用立法 政府 社会信用体系 职能定位 　　内容提要: 本文针对我国社会信用立法中的疑难问题，从立法界定政府职能的必要性，界定社会信用体系建设中政府职能所应遵循的基本原则和政府职能的具体设定等方面，对我国信用立法予以了深入研讨和分析。 　　建设有中国特色的社会主义市场经济，离不开良好的社会信用环境作基础，而良好的社会信用环境的创设，则必须要有完善的社会信用体系作保障。社会信用体系建设是一个庞大的社会系统工程，既需要企业、社会中介机构、个人的积极参与，也需要社会、舆论的有效监督，更需要政府职能与作用的充分发挥。近十余年来，我国各级政府积极推动并掀起了区域性、行业性信用体系建设的高潮。但是，在我国社会信用体系的建设和发展中，各级政府在社会信用体系建设中始终居于主导地位，过分强调了政府自身的力量，而忽略了培育和发展市场性力量和市场化机制，出现了不少错位、越位和缺位的行为。笔者认为，若想真正卓有成效地推进我国的社会信用体系建设，除了政府要在实践中不断转化观念、转变职能、改变政府继续包办一切的思路之外，还必须以立法的形式准确界定政府在社会信用体系建设中的职能。政府在社会信用体系建设中究竟应当怎样做才算合理。是我国信用立法实践中的一个重大问题。本文将对这一问题，展开深入的研讨和分析。 　　一、准确界定政府职能 　　健全完备的社会信用管理体系，包括形成符合现代市场经济的信用意识和信用道德规范，建立严谨缜密的企业信用管理制度，架构高度发达的征信服务组织，制定成龙配套的信用管理法律制度和形成廉洁高效的信用监管体系等内容。这样如此不仅需要市场的有效推动，更需要政府的积极作为。市场提供动力与需求，而政府则提供牢固的保障。经验表明，在社会信用体系建设过程中，政府和市场各自都在发挥着彼此无可替代的作用。但是，市场和政府作为两种制度安排，本质上都是为节约社会交易费用而发起的。政府这种制度安排，可以在社会信用体系建设的哪些方面比市场更有效率，成本更低?在哪里有比较优势?甄别并不是那么容易。因此，现实中就极易发生政府与市场错位的事情，而两者一旦发生错位，或者说政府行为一旦失范，就会加大社会信用体系建设的成本，降低建设的效率，进而妨碍社会信用体系的形成与建立。 　　政府职能是政府行为的依据。政府在信用体系建设中的职能界定不清，或者说如果法律赋予了政府干预信用市场过多、过滥的职能，很容易使政府在信用体系建设中出现管制、服务不到位或过度行政干预，使信用关系抹上浓厚的“超经济性”、“超市场性”色彩。因此，从法律上准确界定政府在社会信用体系建设中的职能，有利于提高政府作用的有效性和监管的效率，也就是说，有利于防范和规避政府失灵。一句话，政府介入社会信用体系建设，是为防止该领域出现市场失灵所做的正确选择。但在制度存在缺陷的条件下，或者说如果国家对政府介入缺乏科学的制度安排和有效的法治约束，政府的盲目介入就不仅无法解决社会信用体系建设中的市场失灵，而且还会产生后果更为严重的政府失灵。社会信用体系建设中的政府失灵，主要表现为两个方面：一是对政府或政府官员有利的事“抢着管”;二是对自己无利的事“无人管”。体现在以上两大方面的政府失灵，已经并将继续严重阻碍我国社会信用体系建设的顺利进行。因此，立法界定政府的职能，合理限定政府行为的边界，严格防止因政府行为失范而导致的政府失灵，对于有效推进我国的社会信用体系建设无疑具有十分重要的现实意义和极其深远的历史意义。 　　二、政府职能应遵循的基本原则 　　立法界定政府在社会信用体系建设中的职能，应当始终坚持和遵循以下几项基本原则： 　　(一)从国情出发原则。发展信用体系，西方征信国家积累了较为丰富的经验，但我们在借鉴外国经验的过程中，必须防止生搬硬套。以征信组织的运作模式为例，国外就至少存在着：以美国为代表的“民资经营模式”：以欧盟国家为代表的“政府经营模式”和以日本为代表的“协会经营模式”等三种不同的运作模式可资借鉴。在这三种不同的运作模式中，政府的职能定位是完全不相同的，我国在发展征信体系时，征信组织究竟应当采取哪种经营模式?政府与征信组织之间究竟应当建立怎样的关系?政府职能究竟应当怎样定位?就只能根据我国的现实国情来进行选择和设计。 　　(二)市场优先原则。市场经济是以市场为导向的经济。在市场经济运行中，资源配置的主体是市场，而不是政府，即便有一些资源需要政府配置，政府也不能采取行政的方式，而要采取市场的方式。政府调节市场。市场引导企业，是世界公认的现代政府调控和干预经济活动所应遵循的基本准则。因此，架构社会信用体系，发展征信组织，凡是能够交由市场和社会办理的事情，政府都应主动收缩和退出，而不应当越俎代庖。我国国有经济发展的实践经验早已反复证明，沿用计划经济的手段，其结果必然产生垄