战后美国官僚制度发展的政治化倾向与总统的应对策略.docVIP

战后美国官僚制度发展的政治化倾向及总统的应对策略 20世纪是美国官僚制度逐渐发展完善的时期，但30－40年代的全球经济危机和第二次世界大战使美国国内文官系统经历了一次大震荡，此后，文官系统日益复杂。在许多因素的作用下，原本奉行“政治中立”原则的职业文官，出现了政治化倾向。面对日益膨胀的官僚，历届总统都采取了一些措施遏止其继续膨胀，但效果都不尽理想。因此，本文认为，虽然总统身为行政首脑，但美国政治的分权制衡决定了总统对文官权力的有限性，单靠总统的行政改革不能遏止文官势力的发展，而总统改革的最终目的，都是为了增加自己对文官系统的控制力。 一 联邦职业官僚的政治化 1883年的《彭德尔顿文官法》的颁布，标志着美国文官制度的最终确立。它确立了一项至今依然有效的重要原则：文官要保持政治中立。就是说，通过考试选拔录用的文官，以功绩制决定升降，不与总统共进退，不参与政治。后来，麦金莱总统又加入关于任期的条款：“除非有部门首脑或其他政治任命的书面签字，不准转移处在竞争性考试范围内的任何职位。”这一条款严格限制政治官员对在职文官的政治迫害，使职业文官的提拔任用处于制度保护范围内，这就使文官的任期有了保障，并且不受政治气候的影响。此后，功绩制覆盖文职官员中的大多数。 政治中立原则制约下的联邦文官制度有三个基本特点：一是它包含官僚中的大多数，二是文官有任期保障，三是文官被严格限制参加政治活动。功绩制既保证文官不受政治迫害，同时也限制了他们的活动范围。职业文官依靠自身的知识和技能，而不是对政党或总统的　忠诚受雇于国家机关，他们的角色是执行上级下达的政策法令。这样，至少从制度层面上，联邦职业官僚被排除于政治舞台之外。但这并不等于职业官僚与政治完全脱钩。事实上，他们依仗自身的优势和政治斗争的复杂性，在美国政治中扮演着越来越重要的角色，甚至被人称为第三大党。 （一）联邦职业文官的自身优势 彭德尔顿法确立以功绩制考核官员的成绩，并以此作为升降职的标准，通过考试择优录用人才，再加上先进的培训制度，使联邦行政系统能够集中一批高素质有文化的人才。他们不仅有出色的专业知识，能够承担本职工作，而且在功绩制和任期制保护下，他们可以免受政治斗争的牵连。这些制度的保护使得他们在与总统和政治任命官员的斗争中，处于比较有利的地位。 尽管联邦职业官员受到种种束缚，但他们的地位和才能仍使他们有许多机会参与政治。制度不可能覆盖全部的日常生活中。只要他们愿意参加，他们就仍具有潜在的政治价值，而这会促使总统和国会为争夺他们而互相竞争，最大的受益者却是职业官僚。尤其是对于高级行政官僚，既属于职业文官行列，又经常接触政治官员，是总统发展政治任命官员的最佳对象，再加上他们的其他一些特点，决定了这部分人天生是重要的政治力量。首先，他们能够深刻地影响政策的制定。美国的“专才”培养使他们深谙业务，是各自领域的专家。在制定与自己的领域相关的政策时，他们是很好的顾问，他们的意见和建议举足轻重，甚至是决定性的。20世纪立法方面的发展的一个显著特点是高级联邦职业文官逐渐制定政府政策。其次，他们在分类上仍属于职业文官，享受着文官制度的保护和职业官员的种种待遇，不用担心遭到迫害。第三，作为“专才”，他们当中大多是不可转移的专家，很少也很难从一个部门调到另一个部门。第四，他们是按职位分类，而不是按一个组织的成员分类。甚至可以说，20世纪美国政府的发展史，就是它不断依赖政策专家的历史。 （二）文官政治化倾向的表现 1.与国会和利益集团组成“铁三角”。 在富兰克林 ·D·罗斯福“新政”和第二次世界大战期间，美国联邦和地方行政机构人数激增，规模空前扩大。战后，虽然许多总统都力图缩减政府规模，但整体上一直维持在一个较大规模上。而这一时期，联邦行政官僚已成为一个利益团体，他们与利益集团、国会中的相关委员会结成“铁三角”，彼此照应，影响重大决策，最重要的是团结一致对付总统的权威。这给战后的总统们提出了挑战。也因此，历届总统在内政改革方面的一个重要目标就是控制行政官僚。另外，在“铁三角”中，行政官僚实际上是相对弱势的一方，国会和利益集团都是总统不敢得罪的。所以，对总统来说，拿行政部门开刀也是很自然的。行政官僚作为一个整体是如此庞大，使它成为总统和国会争夺的对象。 2.分脏制重新抬头。 所谓“分脏制”，是被选举或被任命的官员把他的党羽或支持者安排到政府中任职，或给他的政治支持者提供契约、荣誉或其它好处。 在1883年以前，总统们一直用“分脏制”来安插官员。这一形式容易造成结党营私，效率低下的后果，并使政治不稳。彭德尔顿法用功绩制取代政治分脏，使前者成为选拔行政官员的唯一标尺。威尔逊总统又创立了“政治－行政两分法”，进一步缩小了分脏的生存空间。然而，富兰克林·罗斯福就任总统后，出于推行“新政”的考虑，优先任命支持新政的人到行政机