政策要义与新公共管理.ppt

第6章 政策要义和新公共管理 近年来 , 公共行政的研究者们已被吸引至公共政策或政策分析这一更广阔的领域 , 并将其作为理解公共组织在表达社会价值中的作用的一种途径。遵循这一途的政策研究专家们将政策过程视为政府运作的核心。 政策被视为政府活动的产出 , 政策规划和政策执行因而被视为政治过程的核心。 如果政府的工作是生产政策，那么 , 正确的政府研究应该是公共政策的研究。但是在某些人看来 , 这一公共政策研究已经逐渐涵盖(也许至取代)公共行政的领域 , 成为教育和实务的重心。 它不仅提供一套新的观察政府行动的范畴(尤其是那些与统分析有关的范畴), 且还提供一套新的进入公共服务界所需的技能一一 -最先进的实证分析和评估技术。 受理性和兴趣范围所束缚的典型的 “ 行政人 ”, 将被更为现代、理性和更有影响力的政策分析家们所取代。 将公共组织看成政策过程的一部分 , 这开辟了公共组织理论的新道 路。首先 , 公共组织有可能被认为是政治过程的一个组成部分。这就是 说 , 行政不再被视为与政治相分离 , 政策观点肯定了公共组织成员在规划 公共政策时所起的重要作用 ; 肯定了他们在设计政策和方案时的影响力被 广泛地感受到 ; 肯定了他们在执行政策过程中不断地形成政策 , 即使正式 的政策被立法、行政或司法部门规定之后。 就这种观点而言 , 政治与行政 的两分是行不通的。其次 , 就相关性质而言 , 这种政策取向认为以价值批 判而非工具模式来从事公共组织的研究至少是可能的。 正如我们已经看到的,公共组织的其他观点(尤其是那些与行政理性模式相一致的观点)都建立在事实和价值分离的基础之上,并且以组织中目标取向性行为的事实分析为旨趣。 然而,如果将公共组织作为政策过程的核心,那么这种观点显然太局限了。公共组织在表达社会价值中的作用变得至关重要,相应地 ,一种 更为恰当的研究公共组织的方法就是关注和批判这些组织的价值基础 。 不幸的是 , 公共政策途径的全部希望并未实现。暂且不论其完整性如 何,政策取向并未从根本上改变我们的理论方法。政治和行政分离的再次出现 , 组织中工具性概念的持续甚至扩展都仍然保持着 , 至少在某些研究中是 如此。公共政策研究者对政策规划和政策执行的区分 , 其方式同早期公共行 政的研究者将其工作与政治研究相分离如出一辙。 那些信奉公共政策取向的人仍保持着他们对主流社会科学的认同,包括科学的实证观点和组织中的工具性概念。 无论如何,为了理解这些观点,有必要首先审视一下公共政策取向的发展和两项已经成为政策研究核心的论题:回应性和有效性。 6.1 公共政策取向的发展 许多早期公共组织理论家都对政治与行政两分的观点提出批评 , 认为 两分观点没有认识到官僚在公共政策形成中的影响力。 阿普尔比在《政策与行政》 (1949) 一书中抱怨政策与行政的分离趋势使行政人员( 除了主管人员 )在政策制定中不具作用。 相反,他认为 “行政人员将持续地为未来立下规则,并将持续地决定此规则的含义和它在行动过程中的意义 ” (p.?) 。除了这种自由裁量权的运用之外 , 行政人员有渠道了解关于政策问题的重要信息 , 并且经常被召集去为立法行动提供一些建议。就这方面而言 , 公共行政就是政策制定 (p.170) 。 诺顿·朗 (Norton Long, 1962, p.67) 写道 “官僚处在政策并且是主要政策中,这表明……在日常生活中,官僚很可能成为我们政策动议的主要来源。” 至此 , 公共行政的研究者对公共组织在界定公共政策中所扮演的重要角色毫无质疑。 公共机构的 “ 创议 ”, 需要一个可作建议依据的坚定的分析基础。这意味着公共政策的研究或分析 ( 尤其 ; 所建议的政策结果 ) 已变得重要。 因此 , 公共行政的研究者和实务者有非常实际的理由来参与公共政策的研究。 但理论的关注 (主要是来自与公共行政关系不大的政治学者的关注）同样存在。 这些一般遵循社会科学趋势以及具体遵循政治科学趋势的人极力主张他们的同僚将政策研究的视野置于与日常生活更为相关的事件上。 就更自由的解释而言,有人认为政治科学家们先前忽视了一些社会问题，例如贫穷和城市的衰弱 , 因而须为这些问题负责任。 就更保守的解释而言,有人认为仔细而理性的分析技术应该为政府的其他部门提供一种 模式并为重建政治科学提供原料。 不论从哪一个解释来看,传统政治科学因为太过注重政府的制度和政府行为者的行为而遭到攻击,他们忽略了对公共政策的内容和影响的仔细分析。 政治科学家眼中的公共政策 在政治科学家中 , 对公共政策的出现至少有两种不同的取向。早期，哈罗德·拉斯韦尔 (Harold Lasswell) 和 “ 政策科学 ” 方法的其他学者们(Lerner an