中国社会保障体系的公平性与可持续性研究_朱玲.pdf

中国人口科学 20 10 年第5 期 中国社会保障体系的公平性与 可持续性研究 朱 玲 【摘 要】中国现有社会保障体系的板块分割状况，使整个体系既有失公 平，又损失效率。公共部门的就业者特别是公务员“保护过度”，非公共部门的 就业者特别是农民和农村迁移劳动者“保护不足”。尤其是“碎片化”的社会养 老保险制度，不但妨碍劳动力流动，而且加大管理成本。新农合、新农保和农民 工参加城镇职工社会保险的政策，有助于促进社保公平。但地区之间的福利竞 赛，使地方财政不堪重负，有损社保项目的可持续性。因此，作者建议采取以下 措施：（1）避免将社会保险覆盖率的数值作为考核官员政绩的指标。（2）加大中 央政府的社会支出责任，增加对欠发达地区的转移支付，以强化当地社会救助 和社会增益产品的供给。 （3）采用衔接或组合同一保险项目下不同板块的办 法，减轻并逐渐消除社保体系的“碎片化”。 【关键词】社会保护 公平 可持续性 【作 者】朱 玲 中国社会科学院经济研究所，研究员。 一、引 言 从理论上讲，社会保障体系能够通过提供安全网的方式，减少单个家庭和个人面临的 投资与创新限制，从而有助于改变人们的机遇，防止当前的不平等固化并导致未来的不公 平。社会安全网一般针对的是有工作的穷人、不具备工作能力的人和特殊的脆弱群体。在一 个有效、普惠制的公共保险体系中，每一个受到负面冲击和生活水平跌落到预定标准以下 的家庭，都有资格从国家获得某种形式的资助（World Bank ，2005）。在这个意义上，社会保障 体系有助于校正收入和财富的初始分配状态。然而，中国当前的社会保障体系非但无助于 缩小城乡差距，反而有扩大二者收入“鸿沟”的作用，其本身就存在着缺乏公平性的问题。 2002 年，城市居民人均享有的社会保障的货币价值，相当于其可支配收入的53% 。如果把 这部分货币价值加算到城镇居民收入上去，城乡收入差距就会从纯收入统计显示的3.1 ～ 3.3 倍，扩大到4.5 倍以上；还会使基尼系数上升 10%左右（李实、罗楚亮，2009）。这种现象， 反映的只是城乡户籍居民在社会保障享有方面的差距。事实上，仅就整个社会保障制度的 2 中国社会保障体系的公平性与可持续性研究 覆盖面来看，地区之间、行业之间及不同户籍、性别、职业和地位的人群之间，差别也明显巨 大（中国发展研究基金会，2009）。 进入21 世纪以来，中国政府针对脆弱群体社会保障不足的现象采取了一系列强有力 的措施，社会保障和公共服务有了显著改善。2006 ～2007 年，中国政府明确提出，到2020 年 建成覆盖城乡居民的社会保障体系，并把基本养老、基本医疗和最低生活保障，作为制度建 设的重点。2008 年全球金融危机爆发，中国政府把强化社会保障体系的措施纳入了经济 刺激方案，以求在促进经济增长和就业的同时，增强家庭和个人应对经济衰退冲击的能力。 在政府行政系统的强力推动下，社会保险、社会救助和社会福利覆盖面迅速扩大。特别是新 型农村合作医疗制度（简称新农合），覆盖的农村户籍人口在短短 3 年（2006 ～2008 年）内 增加了355% ，2008 年底已达8 亿多人，覆盖率近92% 。2009 年，国家人力资源和社会保障 部制定了将农民工纳入城市基本养老保险体系的政策。同年，新型农村居民社会养老保险 制度（简称新农保）在全国 10%的县开始试点，计划覆盖农村人口1.3 亿人。 这些制度和政策的实施，无疑有助于提高农村居民和农民工的社会保障程度，有利于 促进整个国家的社保公平。然而在项目推进过程中，一些新的政策问题也随之产生。最为突 出的是：（1）城镇