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公民权，所得税与预算监督: 兼谈农村费改税的思路 目前中国农村税费改革即将全面开始, 这是继土地改革、实行家庭承包经 营之后中国农村的第三次革命。但不少人把农村税费改革的目的简单归结为减1 轻农民负担、增加农民收入, 从而大大低估了这次改革的意义。从试点地区的 改革方案看, 似乎并没有超越明代张居正的 “一条鞭法” 和清代雍正的 “摊 丁入地”, 无非是 “正杂统筹,” “赋役合一,” “丁银摊入田亩”。我们认 为, 农村的三乱 (乱摊派, 乱收费, 乱罚款) 和由此产生的农民负担过重只是 表面现象, 造成这个现象的深层原因是我国不合理的财政制度。深层制度问题 不解决, 既使把现在的费都并入了税, 苛捐杂敛还会卷土重来, 不可能从根本 上解决农民负担问题。 明 “一条鞭法” 执行不过十余年, 清康熙 “永不加 赋” 的诺言很快失信于民, 便是前车之鉴。税费改革的目标应是建立一个民2 主，公平，统一，规范，高效的现代财政制度。只要这样，才能从根本上解决 农民负担过重问题，为农村以至整个中国的长治久安奠定坚实的基础。 这篇短文由五部分组成。第一部分提出一个简单的理论分析框架，第二部 分分析 “三乱”肆虐和农民负担过重的制度根源，第三部分讨论税费改革的必 要性，第四部分谈国外经验的启示，第五部分是政策建议。 第一节 理论分析框架 近年来, 尽管中央政府三令五申要制止 农村 “三乱”, 地方政府似乎也 在积极努力地予以执行和配合, 但是 “三乱” 问题还是相当严重，而且有愈 演愈烈的趋势。人们一般将机构膨胀和贪污腐败看作 “三乱”的原因。但这两 个问题在城市也普遍存在，为什么城市居民对 “三乱”问题并没有那么强烈的 切肤之痛呢？看来要探求 “三乱”的根本原因，我们必须超越对个别人和个别 机构的道德谴责。那么 “三乱”的根源到底在那里呢? 在这一节里, 我们提 1 张曙光， “中国农村税费改革即将全面开始” 新华社合肥2000年2月15 日电 2 孙学文主编，《中国近代财政史》(大连：东北财经大学出版社，1990)， 84-87页。 1 出一个分析 “三乱” 问题的理论分析模型，并据此试图探究 “三乱” 的根 本起因。在本文中， “地方政府” 主要是指乡镇政府及其所辖的村级组织。 地方财政收入有三大来源: 地方本级财政收入, 上级政府转移收入, 来自 摊派 (包括乡统筹、村提留和集资) 、收费和罚款的收入。前两者构成地方政 府预算收入。地方财政支出可以分为三类: 本地区政权机关运作所需支出 (如 行政支出、公安、司法支出), 本地区公共事业和公益事业的支出 (如文化、教 育、卫生支出), 促进本地区经济发展的支出 (如城市基础设施建设支出)。为 方便讨论, 我们用 g 表示由地方政府所提供的某一种公共服务或产品, G = G(g) 表示提供 g 所需要的最低开支, T = T(g) 表示地方财政预算中用于提供 g 的(正规)拔款数, F = F(g) 表示地方政府的与 g 相关之收费 、罚款、摊派 总收入。请注意, 我们把G, T 和 F 都表示为 g 的一个函数, 也就是说, 对 于 g 的每一个值, G, T 和 F都有确定的值与之对应。因为 G 和 T 是用于提 供 g 的所需开支和预算拔款, 显而易见这两者的值理应依 g 的值而定。另外, 公共服务或产品的提供情况 g 可能直接或间接地影响与 g 相关之收费 、罚 款、摊派总收入 F。为什么呢？ 我们用地方社会治安作为一个例子来加以说 明。一般而言, 地方社会治安由当地公安部门负责, 是一项地方性公共服务。 如果社会治安情况较好, 需要用收费或罚款办的案件就会减少, 因而相关的收 入也会下降。 对于 g 的每一个给定值, 地方政府有关提供 g 的预算状况可以用下列式 子表示: B(g) = F(g) + T(g) –G(g) = F(g) –D(g), 其中 D(g) = G(g) –T(g) 是提供 g 的预算缺口。下面我们分两种情形 来讨论这一式子. 第一种情形: T(g) ≥ G(g) 地方财政预算中用于提供 g 的支出己足够。既然地方政府预算收入可以 保障公共服务或产品的提供, “三乱” 问题不会出现。当然, 这是最理想的情 形。