我国城市地下空间规划管理若干问题探讨_赵星烁.pdf

我国城市地下空间规划管理若干问题探讨 赵星烁 杨 滔 【摘要】当前我国城市地下空间开发利用逐渐驶入“快车道”，然而城市地下空间规划管理制度建 设相对滞后。在国家层面有关地下空间开发利用的专项法律法规缺失的情况下，各地为应对实际需求和问 题，开展了多样的探索并制定了相关规章制度。本研究选取部分地方性规章制度作为分析对象，对我国城 市地下空间规划管理方面若干重点问题进行探讨，包括地下空间规划的定位和规划体系，地下空间规划的 原则和内容，地下空间规划实施管理和地下空间使用权管理，以求抛砖引玉，为今后国家层面地下空间规 划管理方面的立法提供基础。 【关键字】地下空间；规划管理；规章制度；立法研究 1．背景 随着我国城市化进程推进，城市建设用地需求在市场推动下节节攀升，与农业用地尤其 是耕地保护之间的矛盾日益突出。在这种情况下，用资本替代土地是一种必然选择。伴随技 术进步和资本的不断投入，城市向更高、更密的方向发展，造就高楼林立的现代城市景观； 同时，城市建设也向地下发展，形成错综复杂的“地下迷宫”。 我国城市地下空间开发在经历了“深挖洞”（1977 年前）、“平战结合”（1978-1986 年）和“人防建设与城市建设相结合”（1987-1997）几个时期后，当前已逐步进入快速发 展时期（束昱 等 2007）。城市地下空间建设规模增长迅速，尤其在北京、上海、广州、深 2 2 圳、南京等大城市。如北京市城市地下空间建成面积已达 3000 万 m ，并以每年约 300 万 m 的速度递增，占总建筑面积的约 10% （石晓冬2006）。与此同时，城市地下空间开发利用类 型也从过去的以人防工程为主向多样化和复杂化发展，包括：（1）各种市政工程：地下市 政管线、管沟、共同沟、地下变电站、地下水库、地下垃圾中转站等；（2）交通设施：地 铁和站台、地下道路、地下交通广场、地下过街通道、地下公共停车场等；（3）商业和民 用设施：包括地下商业街、地下综合体、地下商业停车场等；（4）人防工程。 与迅速发展的地下空间建设活动相比，城市地下空间规划管理制度建设相对滞后。尽管 一些地方制定了地方法规、规章和规范性文件来指导和约束城市地下空间开发建设，但在国 1 家层面一直缺少相应的法律法规。在此背景下，本研究在梳理我国已有地下空间开发利用相 关法律、法规、规章和规范性文件的基础上，选取部分地方为分析对象，对我国城市地下空 间规划管理的几个重点问题进行探讨，包括地下空间规划的定位和规划体系，地下空间规划 的原则和内容，地下空间规划实施管理和地下空间使用权管理。目的在于了解我国现行地下 空间规划管理制度建设现状和各地的做法和经验，并通过对若干重点问题的分析和讨论，为 今后国家层面地下空间规划管理方面的立法提供基础。 2．我国地下空间开发利用的地方规章和规范性文件 我国城市地下空间开发利用的法律法规体系尚不完善。在国家层面，尚未制定地下空间 开发利用的专门法或行政法规，相关内容只是分散在《城乡规划法》、《物权法》、《人民 防空法》等，且多为原则性要求；国务院规范性文件也只是提出原则性要求和发展方向；而 部门规章《城市地下空间开发利用管理规定》，虽然针对性较强，但由于其法律地位较低、 内容和深度不足、相关规定尚不清晰，亦难以指导实践（陈伟等2009；刘美芝 2011）。相 比之下，地方政府则是地下空间开发利用制度建设探索的主体，近年来针对地方具体情况， 出台了一系列规章和规范性文件。本节就此进行简要分析。 在省级层面，《天津市地下空间规划管理条例》（2008 年天津市第十五届人大常务会 第五次会议通过）是我国目前地下空间规划管理方面唯一的地方性法规。该条例对地下空间 的规划制定、建设用地规划管理和建设工程规划管理以及相应的法律责任做出了规定。 少数省政府出台了规章和规范性文件来规范地下空间开发建设。这些省级规章和规范性 文件涉及地下空间开发建设内容范围、深度不一。有的十分原则，如《浙江省人民政府关于 加快城市地下空间开发利用的若干意见》（浙政发〔2011〕17 号），仅止于明确重要性和 紧迫性、指导思想和基本原则，以及若干主要任务和保障措施；有的则较为综合，类似于地 方性法规，如《四川省城市地下空间开