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政社分开的逻辑及其困境 复旦大学国际关系与公共事务学院 竺乾威 政社分开如同政企分开和政事分开一样，是我国政治社会体制改革的一个重要 组成部分，但多年来改革的进展不大。本文从统治和治理两个维度对这一现象加 以分析和解释。本文认为，政社分开取决于后面两个逻辑也就是治理逻辑和统治 逻辑之间的角力。治理的逻辑要求分开，而统治的逻辑主张控制。统治的逻辑造 成了政社分开难以有效进展的困境。解决的出路需要将领导权与治理权分离，创 新改革思路，从统治转向治理，转向国家治理现代化。 【关键词】治理逻辑统治逻辑 领导权 治理权 一，社会转型：政社分开的逻辑起点 政社分开也即政府与社会组织分开。一个通常的表述是“凡公民、法人或其他 组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自 律管理的事项，政府都要退出。”（1）这意味着社会的事情社会管，市场的事 情市场管，政府的事情政府管。政社分开是针对政社不分而言的，政社不分是计 划体制的产物，是国家一统天下模式的一个显著特征。改革开放和市场经济体制 的建立打破了原有的国家一统天下的模式，社会和市场开始出现和成长，国家一 统天下变成了天下三分。在这个过程中，政府是形成三分的最重要的推动力量（这 一点与西方不一样，西方是一个自然演进的结果）。那么，政府推动这一三分的 最基本的动力是什么？一种理论上的认识是国家并非在任何场合下都是一种最 好的资源配置的方式。计划时代的国家一统的管理方式不仅无法使资源得到有效 的配置，相反还带来了资源的巨大浪费和错配，国民经济的停滞不前、人民生活 的贫穷困苦以及整个社会处在压抑状态是对这一体制产生的结果的最好说明。中 国的改革事实上也是因此而起，市场经济的建立加速了社会、国家和市场的分化 过程。这一分化的过程主要是通过自上而下的改革而发生的，尽管也可以理解这 一自上而下的改革适应了底层的要求，但主要的推动力则来自上面。用新制度经 济学的观点来看，这种自上而下的改革的一个很重要的原因是国家想降低它管理 社会的交易成本。国家一统管理、一统资源配置的成本（不仅包括经济成本，也 包括社会成本）太高，付出的代价太大，获得的收益太少。市场经济体制的确立 使得多元的利益得以形成，也使得多元利益表达的各类组织得以形成，市场和社 会在各自的领域里都可以成为资源配置的方式。简言之，政社分开其目的正如《中 共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出的是“激发社会组织活力”， 激发社会组织参与社会的治理。显然，政社分开是出于社会治理的要求。如果说 政企分开是想解决如何有效的配置经济资源的话，那么政社分开则是想解决如何 有效地配置社会资源的问题，也就是如何通过社会而不完全是政府的力量来有效 地社会的问题。 政社分开起步于上世纪 80 年代，但是这一分开在当时就受到了制约。80 年 代末颁布的《社会团体登记管理条例》规定，任何社会组织必须同时接受同级民 政部门登记管理和主管单位的双重管理。这表明，如果没有挂靠单位，社会组织 就无法成立，这就在实践中排斥了大量的社会组织。而成立的社会组织由于同政 府部门比较紧密的关系，在现实中也产生了以下的弊端：1，缺乏独立性和自主 性这一最重要的组织品格，它导致对行政机构的依赖性，不仅仅是资金上的依赖， 还有政策等方面的依赖。2 ，行政化倾向。这种依赖也导致了社会组织的行政化 倾向，社会组织在相当程度上成了政府的下级机构，人员享有行政级别，并以行 政级别为傲。3，缺乏独立的财政来源，使得财政负担加重，组织运行成本增加。 4 ，这种低度的、主要还是形式上的分开导致政府和社会组织两方的行为错位， 导致办事效率下降，社会组织的优势无法得到发挥。 随着市场经济的发展，尤其是政府职能在 21 世纪初转向社会管理和公共服 务，如何发挥社会组织在社会管理和公共服务中的作用被再次提了出来，因为公 众的公共服务需求大幅度提升。政府的目标以及政府运作方式由此也发生了变 化。从目标上讲，政府从推动经济的迅速发展转向了更多地向公众提供公共产品 和公共服务，这一目标的转变也导致了政府运作方式的转变，即利用市场机制和 社会化的方式（比如公共服务购买）来提供服务，因为政府靠自身的能力和资源 已经法满足民众对公共服务的需求，社会组织的作用在这里得到了凸显。 在这样的一个背景下，政社分开又向前跨了一步。这表现在一些省份开始降低 社会组织登记门槛，可直接向民政部门申请成立，不再需要挂靠主管单位。广州 在2012 年提出的《关于