模式转型与空间导控——鄂尔多斯总规调控纲要.pdf

0625.模式转型与空间导控——鄂尔多斯总规调控纲要 欧阳鹏 汪淳 江艺东 齐元静 摘要：本文以内蒙古鄂尔多斯市为案例，深入探讨快速发展地区总体规划调控思路。鄂尔多斯作为资源 型快速发展地区，面临经济发展模式粗放和单一的困境，以及城市用地无序扩张、开发建设活动缺乏协调 的问题。基于此，规划提出模式转型与空间导控两方面的调控思路。在模式转型方面，在深化经济与空间 的关联机制研究，采用情景分析探讨快速发展地区城市发展模式的转型战略及其政策保障要点；在空间导 控方面，提出刚弹相济和协调整合的规划思路。刚弹相济主要体现在强化结构控制、弱化发展规模、控制 刚性底线、保障战略资源等方面；协调整合主要体现在快速应对和有效引导城市建设需求、积极加强跨部 门多层次规划协调两方面。 关键词：模式转型 空间导控 快速发展地区 总体规划 1 引言：鄂尔多斯的“荣耀”与“烦恼” 1.1 区位特征：西北边陲，内蒙核心 鄂尔多斯市位于国家西北部，内蒙古自治区西南部，隔黄河由西向东分别与宁夏、阿盟、 巴盟、包头、呼市相望。南和东南与陕西、山西两省接壤。同呼市、包头构成蒙中经济区的 “金三角”。全市辖七旗一区，总面积86752 平方公里。根据六普统计，鄂尔多斯全市常住 人口约194 万人，其中中心城区约80 万人。 1.2 经济荣耀：资源富集，创造出 “GDP 神话” 鄂尔多斯市资源富集，以 “羊煤土气”而著称 （图1）。羊绒产业全国赫赫有名，煤炭 资源约占全国的1/6，稀土资源约占全国的1/2，天然气资源约占全国的1/3。[1] 在全球能源紧张局势和国家能源开发战略的背景下，鄂尔多斯市凭借富饶的能源矿产资 源乘势而起，实现了经济持续高位运行 （图2）。近年来，鄂尔多斯城市经济一直处于强劲 扩张状态。2010 年GDP 为2600 亿元，列内蒙古自治区第一位。年均增长率达到30％以上， 人均GDP 高达15 万元，超过香港而居全国首位，创造鄂尔多斯发展的经济神话。 鄂尔多斯市地区生产总值及人均GDP变化趋势（1990-2009） 羊绒产业 煤炭1/6 稀土1/2 天然气1/3 图1 “羊煤土气”——鄂尔多斯的特色资源 图2 近年来鄂尔多斯GDP 和人均GDP 变化趋势图 1.2 发展烦恼：模式粗放，催生出虚华空间 伴随着经济的高速增长，鄂尔多斯城市开发建设活动如火如荼，宏大的城市标志性景观 层出不穷 （图3）。然而，美国时代周刊爆出一篇 “现代鬼城”的评论，将鄂尔多斯推上风 口浪尖，各种负面舆论纷至沓来。这些评论，在很大程度上，的确反映了鄂尔多斯城市高速 发展背后发展模式粗放的深层次问题。鄂尔多斯城市发展模式更像是资本城市化，空间生产 过程带上了深刻的资本烙印。在此基础上衍生出人口集聚程度不足、综合服务环境滞后、动 荡的房价、疯狂的民间借贷、符号化的城市景观等现象和问题。这些问题，对作为城市发展 公共政策平台和空间资源管理手段的城市规划，提出了严峻的挑战。 图3 鄂尔多斯城市概貌及其相关媒体评价 2 经济困境与空间迷局：城市现状发展模式的剖析 笔者认为，要理解鄂尔多斯现象，必须首先剖析城市快速发展背后的模式问题，揭示出 经济发展与空间表征之间的关联机制。 [2] 2.1 经济模式困境：过度依赖煤炭繁荣，“资源诅咒” 现象初现端倪 鄂尔多斯城市经济发展呈现经济总量大、增长速度快、资源依赖程度高的特征。产业结 构具有明显的能源重化工倾向 （图4 ，5 ）），资源转化率相对较低。近年来，能化产业占工 业总产值的比重持续提高，先进制造业及劳动密集型产业为主的轻型产业发展相对缓慢，城 市产业结构多元化进程举步维艰。 2009年全市规模以上企业的行业分布 图4 近年来三类主导产业产值比重变化情况 图5 2009 年全市规模以上企业行业数量分布情况 另一方面，鄂尔多斯城市“资源诅咒”现象已初现端倪。“资源诅咒”现象指的是“资 源富集地区过度依靠自然资源，而伴随资源基础消耗出现