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探索绩效财政实现财政科学化精细化管理 后危机时代，国内外经济形势发生巨大变化，财政管理应 按照新形势要求，进一步改革完善 ，并以提供公平的市场环境、 均等化公共产品或服务为中心调整目标。在财政科学化、精细 化管理的新阶段，有学者认为财政管理应更多地引入绩效财政 管理手段。本文结合国际经验和中国财政管理体制改革历程， 探讨财政科学化、精细化管理背景下完善财政管理的方向。 一、财政绩效预算管理概念 绩效预算最早起源于美国，美国财政绩效预算管理理念从 提出到不断实践，先后出现了绩效预算（20 世纪30 ～50 年代）、 计划—项目预算（60 年代）、零基预算（70 年代）和新绩效 预算（80 年代至今），这些财政管理变革的目标都是为了政府 对部门预算执行情况更好地进行绩效考核，而新绩效管理模式 更多地采用了现代管理手段。 （一）财政绩效预算的基本概念 绩效预算（Performance Budgeting ），又称效率预算，是 指政府按照成本—收益分析及绩效考核结果分配财政资金。早 在20 世纪50 年代，美国总统预算办公室（现为OMB ）曾对 绩效财政预算给出如下定义：绩效财政预算是一种预算管理制 度。第一，预算要有明确目标；第二，达到目标所需明确的支 出计划；第三，具有可以量化的指标。1993 年，美国国会出 台《政府绩效与结果法案》，开始了新的绩效财政预算改革， 新绩效财政预算获得更高评价，被称为“新绩效预算”。 （二）财政绩效预算的理论基础 面对政府财政活动效率偏低的现实，经济学家不断深入研 究政府行为，为推行绩效预算提供了理论支持。其中一个重要 理论是委托—代理理论，该理论认为政府预算具有以下特点 ： 一是政府预算的委托—代理具有多层级性，委托人控制代理人 的能力较弱。二是公众与政府之间具有委托代理授权属性，既 无具体财产所有者，也无明确委托人，不易建立有效激励机制。 三是政府部门提供的公共产品或服务是非市场供给，难以制定 对政府部门和政府官员进行业绩考核的标准。因此，衡量政府 工作效率，绩效评价是有效的手段。 另一个理论是X—低效率理论，该理论由美国经济学家哈 维·利本斯坦（Harvey Leibenstein ）于20 世纪60 年代提出。 他认为，经济活动中存在各种“非配置性低效率”问题，由于无 法归纳为某种明确的低效率概念，只有采用包容性极强的概念 表述，即X—低效率、X—无效率。与企业相比，大多数政府 部门的活动目标比较复杂而且具有一定模糊性，其行政活动具 有极高的垄断程度。政府行为目标的复杂化，导致了公众难以 明确把握其实际意图，同时增强了部门管理者的随意性。由于 公众几乎不可能事先采取某些有效的纠偏行为，政府部门很可 能有意偏离公众设定的目标，导致公共资金低效率。第二，由 于行政部门垄断供给，公众没有多种选择权，只能被动接受政 府提供的公共产品或服务。第三，公众难以找到可量化的标准 及制定依据来判断政府部门的行政效率。这三点决定了政府部 门X—低效率将长期存在。就公共利益来说，提高财政绩效的 目标是在既定税收规模下获得较高的公共福利。 还有一个理论是官僚机构行为理论，该理论的代表，美国 经济学家威廉·尼斯坎南（William.A.Niskanen ，Jr ）指出，官 僚机构通常在预算必须等于或者大于均衡产出中最小总成本 约束条件下，以预算总额最大化为目标。同时，官僚机构属于 非营利组织，主要资金来自预算拨款，并不取决于它所提供的 公共产品或服务的销售收入，这也决定了官僚机构具有与垄断 企业相似的特征，能够分配所有的消费者剩余，其偏好普遍偏 离公众的偏好。因此，他认为，官僚行为导致政府财政资金浪 费，必须对官僚制度有所限制，实行绩效评价是有效的管理手 段。 （三）财政绩效预算的实践 美国和其他国家的绩效预算，大都是在以下背景下进行强 制性制度变迁后出现的：第一，出现经济衰退，收入下降，支 出增加，赤字压力增大。第二,随着公众民主意识增强，要求 提高支出效率的呼声日益强烈。第三,随着现代管理理念和管 理技术不断进步，公共管理部门开始尝试从私营部门中吸取管 理方法。 有学者认为 ，绩效预算编制的指导思想是以市场为基础， 以顾客为导向，以管理为动力，以最终绩效为目标。为实现这 一指导思想，必须做好以下工作：一是在预算编制过程中，加 强对各预算单位支出项目的绩效分析，在此基础上，以其预期 效益作为编制预算支出的依据；二是在预