公私合伙制ppp-国际经济情势周报.docVIP

壹、專題分析 公私合夥制（PPP）在歐盟的發展 歐陽承新 中華經濟研究院國際經濟所研究員 一、前言 為削減財政赤字、提高公用事業的經營效益和服務品質，1990年初以來，許多歐盟國家均取法「公私合夥（Public-Private Partnership, PPP）」的協作模式，試圖透過工作夥伴關係的建立，引領民間企業參與公領域的經濟活動，以活用社會資源，兼收經營成果「物超所值（Value for Money）」的綜合效益（EC, 2005；McCreevy, 2005）。根據英國PPP委員會的說法，所謂PPP，意指公私營部門「本著相輔相成的理念，藉由風險分攤共促公共政策目標的實現」之謂註1，其關切面雖在風險，不過仍可視為落實PPP的另一種表述方式。 從公共行政制度演進的角度看，通過合夥關係，由公權力機構和廠商共同行使原本屬於政府的職權，給予後者更大的活動空間自然具有重大的時代意義。確切地說，主政者主動放權讓利，固然不必然表示「政府失靈」有其依據，但肯定民營企業在市場經濟體制下會做的比政府更好，則是歐盟大力推展合夥制度的主要原因。不過，從實施手段看，「合夥制」並非擴大民間參與的唯一途徑；無論在歐盟或非歐盟國家，民間企業經由「官方採購」承包公用事業並向社會大眾提供服務，或透過所有制改革，將公營事業轉交民營，都是調節公共財的供輸體系，振興國民經濟最常見的做法。因此，值得關注的問題已不再是民間業者應否參與公領域的經濟活動，而在於主政者為何在現有的制度框架外另闢蹊徑，並以合夥的形式開放採購。為進一步探討，本文擬以歐盟為例，分從「合夥制」的定位，法源、新制產生的背景原因，實踐成果及主要爭議，依序提出說明。 從形式上看，合夥制類似傳統「官方採購」的延伸，不過究其實質內容，這兩種方法在內涵上卻有很大的差異。首先，揆諸法源，廣義的官方採購係歸歐盟「公共採購指令（Public Procurement Directoratives, PPD）」管轄，但新興的「合夥制」尚欠缺完整、明確且一體適用的法規依據，而是以原則性的「歐盟條約（EU Treaty）」為依歸註2；因此，無論作為一種政策理念或具體的工作方案，「合夥制」的運作尚不成熟。其次，基於上述原因及國情的差異，歐盟各國在授權民間企業代行政府職能時，往往出現「任意性」，並視個案而採不同的做法；相對地，按「採購法」發包的案件多遵行標準的作業程序，較少爭議；其三，在財務安排上，「合夥制」是以先發包後付費為原則〔特別是「讓渡型（Concession）」的合夥制〕，且多應用於具規模經濟的基礎建設和服務項目，並須在招標前進行深入的規劃，以降低風險；一般而言，僅大型且擁有技術與財力的企業才能參加，這與傳統上由政府出資採購有所不同。 綜合以上可知，相對於傳統的採購，「合夥制」的實施難度要高很多。雖然如此，發展至今，此一新興的營運模式已在全球快速推廣，並成為各國政府乃至國際組織興辦及管理公用事業的重要途徑之一。 二、合夥制的特色：形式多元 限制民間資本介入公共財，是歐盟及其前身歐共體的一貫立場。然而繼1970和1980年代歐盟總體經濟失衡，導致眾多成員國的政府負債上升後，鼓勵民間企業參與基礎建設，以取代部份政府職能的需求便應運而興，成為推動私有化(Privatization)和解除政府管制（Deregulation）之外，民間參與建設（Priate Sector Participation, PSP）最主要的政策方向之一註3。 然而，由於著眼點和政策理念互有落差，面對新趨勢，有關方面無論在用語或特定PSP的歸類上並不統一，以合夥制的先驅－英國為例，1992年執政的梅傑政府率先引進PPP計畫，但計畫名稱並非「公私合夥」，而是「民間出資動議（Private Finance Initiative, PFI）」，當時主政者力圖壓縮政府舉債的原始動機，從該一用語已可窺見端倪。1997年繼任的布萊爾政府持續推展PFI，但施政重點已從撙節採購支出轉向公私營部門共攤風險和服務品質的提升。不過英式的PPP（或PFI）並不包含「讓渡」或「特許」（concessions）等採購計畫，因此PFI可稱之為「狹義的PPP」。即令如此，英國按PFI發包的金額已占公共支出的20%（McCreevy, 2006）。 相形之下，積極推動PPP但步調較緩慢的法國，另創「委辦型公共服務（Délégation de Service Public, DSP）」一詞，將讓渡、利益圈（régie intéressée）等PSP一體納入；但在支付承包廠商報酬一項，法國政府採用的是「使用者付費（即受益人直接付費）」原則註4，而非直接（政府支付）與間接（納稅人支付）並舉的通例。如擴大觀察面，進一步考察各國的政策偏好、選項、風險分攤、發包方式、付費等其他配套措施，當