政治制度结构_社会资本与公共治理制度选择_李文钊.pdfVIP

《管理世界》(月刊) 2012年第8期 政治制度结构、社会资本 与公共治理制度选择* □李文钊 蔡长昆 摘要：早期的公共治理制度安排的研究主要是以“比较制度分析”框架为基础的，这一分 析忽视了公共治理制度安排的多样性以及制度环境对公共治理制度安排的影响，本文综合 了理论研究和经验研究成果，给出了一个分析制度环境对公共治理制度安排的分析框架。 在官僚—市场—社会三分的视角下，本文将界定制度多样性问题。制度环境包括政治制度 环境和社会资本，政治制度环境包括权力结构和法律结构，社会资本包括结构性社会资本和 认知性社会资本，二者通过影响制度空间以及影响制度成本两个机制影响公共治理制度安 排。以这一框架为基础，综合一系列的经验研究，本文进一步得到了制度环境和公共治理制 度安排之间关系的十个命题，为进一步的经验研究奠定基础。 关键词：公共治理制度 制度环境 政治制度结构 社会资本 理论框架 一、导论 公共治理制度安排是公共行政学最重要的研究问题之一，每个国家以及同一个国家的不 同地区都在尝试对自身的公共治理制度进行改革以适应变化的政治经济环境。以“新公共 管理”制度为例，20世纪70年代以来，以“市场化”和“管理主义”为基础的“新公共管理”运动 质疑传统“官僚制”的合法性，最终向全球扩散，中国也不例外。但是，“新公共管理”在中国 的故事和在西方国家的故事却有着巨大的差异。 新公共管理在中国的实践始于上海1995年的改革，随后逐渐向全国范围和各个领域扩 散（苏明、贾西津、孙洁、韩俊，2010）。虽然中国公共服务“市场化”无论是地理范围还是服务 的领域都有增长（敬乂嘉，2007），但相比西方国家，中国的实践至少在两个方面有所区别。 第一，中国公共服务“市场化”的范围要比西方国家小，美国几乎所有公共服务领域和政府层 次都有市场化（Donahue，1989；Savas，2000），但中国公共服务市场化的范围要狭窄得多。例 如，美国地方教育私有化的程度非常高，而中国几乎没有尝试；西方国家的监狱私有化无论 在程度还是绩效都非常可观（McDonald，1990），但中国没有任何监狱被私有化。第二，同类 型公共服务市场化的绩效有重大的差异。例如，西方国家公共交通私有化运作以及绩效都 要明显优于中国（高学军，2007；安华宏，2009）。不同国家制度安排的差异性不仅体现在中 国和西方国家之间，也体现在发达国家内部，并且安排的差异与每个国家的特殊制度环境有 关。首先，不同国家的制度安排都有“重归国有”或“公私混合安排”的现象（句华，2008）；其 次，各个国家的公共治理制度就算在新公共管理的框架下也表现出不同的特点，这些不同点 无论在西方国家与东亚国家之间，欧洲国家与美国之间还是西欧国家内部都非常明显，且这 些不同的模式往往与不同国家的政治结构、法律框架以及文化传统有关（沃尔曼，2011；刘晓 苏，2008）。 *本文为中国人民大学科学研究基金项目（中央高校基本科研业务费专项资金资助，项目号：12XNJ005）“转 型期中国政府治理结构变革研究”的研究成果。 - 43 - 政治制度结构、社会资本与公共治理制度选择 中国公共管理论坛 Math