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梯度式、渐进式户籍改革与城市融合 ——中山市流动人口“积分制”改革调研报告① 陈 文 孔德勇 摘 要：改革开放后，我国经历了史无前例的人口大迁徙,因而，破解户籍与非 户籍的人口二元结构，推进户籍制度改革和流动人口基本公共服务均等化，成为我 国推进深度城镇化亟待解决的重大社会现实问题。广东省中山市推行的流动人口“积 分制”改革，从满足外来人口的基本公共服务为切入点，逐步弥补由于户籍制度导 致的福利差距，采取迂回策略去消解二元户籍制度导致的公共服务享有不公，有利 于探索梯度式、渐进式的户籍改革模式，逐渐解构“户籍壁垒”的制度桎梏，促进 城市社会中不同群体的融合。该机制具有福利共享、标准引领、正负评价、行为导 向和社会向善等优势，但由于缺乏国家层面的“顶层制度设计”，导致在现实中存在 下改上不改、配套制度建设滞后、积分标准不统一、改革难延续、参与欠缺性等问 题。因此，有必要从国家层面系统完善流动人口“积分制”改革的相关体制机制， 对依附在户籍制度之上的教育制度、住房保障制度、医疗卫生制度等方面进行全方 位改革，逐步解决非户籍人口“入城难入学”、 “入城难就医”、“入城难养老”等 现实问题。 关键词：积分制 户籍制度 流动人口 城市融合 作者陈文，深圳大学当代中国政治研究所、社会治理创新研究所副教授（深圳 518060 ）;孔德勇，深圳大学当代中国政治研究所硕士研究生（深圳 518060 ）。 改革开放以来，我国的城市化进程快速发展，据统计，我国的城市化率由1978 年的 17.92%提高到2013 年的53.73%，提高了35.81 个百分点，平均每年提高一个 ② 百分点。 另外，根据国家统计局2012 年 1 月份发布的数据现显示，2011 年末我国 ① 本文系国家社科基金项目“社区治理转型研究—自治与管治的调适和衔接”（12CZZ049）；中国 博士后基金项目“后单位时代社区治理转型研究”；广东省人文社科重点研究基地项目“城市基 层社会管理体制创新研究”（11JDXM74003）的阶段性成果。 ② 国家统计局：《2013 年国民经济和社会发展统计公报》，参见《统计局发布2013 年国民经济和 社会发展统计公报》，/gzdt/2014-02/24/content_2619733.htm。 1 ① 城镇人口占总人口比重达到51.27%，首次超过50% ，从统计学意义讲，这意味着中 国已经成为“城市化”国家。广东省作为我国改革开放的前沿省份，拥有众多各种 类型的工厂和企业，大量外来人口从全国各地涌入广东。据第六次全国人口普查统 计数据，广东省外来人口已突破2000 万人。中山市位于珠江三角洲中南部，该市2012 年末常住人口315.50 万人，其中外来常住人口达163.49万人，约占总人口的51.82%。 ② 如何破解典型的城市人口二元结构，推进户籍制度改革和流动人口基本公共服 务均等化，成为中山市在经济发展和产业结构优化升级过程中亟待解决的重大社会 现实问题。在此背景下，中山市借鉴欧美等发达国家和地区移民“积分制”的经验， 并结合其流动人口的基本情况，自2007 年起在全国率先以 “积分制”为突破口，探 索了一条梯度式、渐进式户籍改革和基本公共服务均等化的新途径。 一、“积分制”改革的背景与动因 中山市流动人口“积分制”改革本质上是顺应时代发展和尊重城市发展规律采 取的对策。这一改革有着深刻的时代背景和动因。 一是外来人口大量增加。广东作为改革开放的前沿省份，落户广东的企业数量 增长迅猛，据统计，在探索“积分制”之初的2007 年，广东共有各类企业（含国有、 ③ 集体及其控股企业、私营企业、外商投资企业）总量84.1 万家，位列全国之首，其 ④ 中规模以上企业达到473324 家。 与此同时，广东的外来人口也大幅增加，2007 年 的人口迁入率高达14.80%，高于人口迁出率近6 个百分点。2007 年末，广东的外来