国有林场改革突围.ppt

* * * * 国有林场发展面临的主要问题 基础设施落后、林场经济危困、富余人员再就业压力大、社会经济及债务负担沉重、林场发展后劲不足（田明华等，2008；国家林业局国有林场和林木种苗工作总站，2008；安徽省林业厅，2008；湖北省人大农村委员会，湖北省林业局，2008；中国绿色时报，2009）。 人才缺乏 问题的主要成因 管理体制不顺，制约了国有林场发展 体制定位不明，改革发展中日益边缘化 长期投入严重不足 产业、经济结构单一 政策支持不到位 生态公益林政策影响 “路径依赖”与事业论 国有林场各级主管部门从事业体制中获得的控制权和预算份额。 国有林场管理层从事业体制中确定行政认同和一定范围内控制权。 职工希望 从事业体制中获得稳定的岗位和福利待遇 进一步企业化改革的不确定性和风险 公共财政框架改革 的助推 多数贫困国有林场所处发展区位 与社会公平 国有林场一直是个生产单位 国有林场的土地、森林资源是和劳动力是具有生产功能的生产要素 国有林场目前困境是现有体制激励不足，森林资源经营效率不高造成的 地方政府减轻财政负担 政府提供公共产品不等于必须直接生产公共产品 两种改革思路的调和与妥协 森林资源多功能主导利用林业分工论 我国林业分类经营战略 事、企与分类改革道路的局限 事业论 扭曲了国有林场森林经营利用的内在激励，影响森林生态、社会效益的发挥。 改革成本较高，财政负担较重 。 林场的人员和业务工作经费要形成财政新增负担 历史形成的经营性债务，拖欠的职工工资、社会保险费用也要由财政埋单 会进一步加剧森林生态服务产品供给不足和林区发展落后的状况 事业制稳定性的优点同时也排除了经营者之间的竞争，不利于吸引有能力的经营主体和社会资本进入国有林场森林资源的经营，存在管理效率的潜在损失。 不利于调动国有林场自身积极性， 全国国有林场截止2007年底各类负债总额162亿元（中国绿色时报，2009）；按2008年林业系统在岗职工年均工资15701元（国家林业局，2009）测算，国有林场66万职工年工资总额将为103.6266亿元，按2008年全年全国城镇单位在岗职工平均工资29229元（国家统计局，2009）测算，年工资总额将为192.9114亿元，按2008年国有单位在岗职工年平均工资为31005元（国家统计局，2009），年工资总额将为204.633亿元；社会保险中的基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险金单位应缴部分分别按上述工资收入水平和黑龙江省缴费比例20%、6%（黑龙江省人民政府，2005；2004）、2%（黑龙江省人大，2006）、1.5%（黑龙江省森工总局，2005）、0.6%（黑龙江省劳动厅，1998）、（国家没有统一的缴费比例，黑龙省拥有369个国有林场，居全国之首，所以选用黑龙江省有关标准），住房公积金按建设部建金管[2005]5号文件规定的最低5%（建设部等，2005）测算，财政年支出总额分别约为50.36亿元、93.98亿元和99.45亿元（以上基本社会保险和住房公积金简称“五险一金”）；国有林场森林资源管护经费按当前我国重点生态公益林生态效益补偿标准5元/亩（财政部、国家林业局，2004）测算，以6亿亩森林面积计算每年总计需要30亿元。事业化改革首年仅包括各种债务、按最低工资水平计算的工资、社会福利和森林管护总成本约为345.99亿元；债务加按最高工资水平计算的工资、社会福利和森林管护总成本将达496.08亿元；以后仅包括工资、各项福利和森林管护成本每年最低要183.99亿元，最高要334.08亿元。如果考虑国有林场有关基本建设的投资，事业化改革的成本还会更高。 企业论的局限 第一，在当前各种政策限制下国有林场森林资源非木质林产品产出规模能否维持林场当前各项生产和非生产性支出需求，如果不能，就不能要求改制后的国有林场承担原来的全部支出项目和规模。 第二，制约国有林场森林资源非木质林产品生产潜力全部转化为现实经济收入约束条件去除之前，把国有林场直接简单推向市场显示社会公平。 第三，企业化改制之前形成的经营性债务和人员分流安置成本对各级财政负担与事业化体制相比没有明显优势。 第四，改制后保持国有企业性质，又会面临长期以来中小国有企业经营效率不高、行政干预过多的问题，由此造成的亏损依然是各级财政的负担。 第五，很多国有林场所在地区受区域经济社会发展环境的制约，该地区的企业整体效率也不高，林场改制为企业就一定能取得更高的效率吗？ 分类论的局限 两类林场划分只是把原来事业制和企业制的一个问题分成了两个问题，事业制的各种局限在分类后的公益性林场中没有消除，企业制的问题在商品型林场中也依然存在，制度效率并不突出。 改革整体成本并无优势可言，按目前分类改革思路，两类林场的各种历