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集体建设用地存量的形成与消纳 ——北京市集体建设用地规划实施研究中的思考 徐勤政 摘要:集体建设用地的资源角色已由保障性逐渐演变为资产性。尽管有些集体建设用地的形成过程并不规 范，而且总体上使用效率与国有土地相比普遍偏低，但如果漠视土地产权、仅以自上而下的空间逻辑大刀 阔斧地谋求“减量”，从法理、管理和事理角度都显得依据和手段不足，从而陷入实施困局。就北京来说， 现状人均集体建设用地已远远超出国家标准，真正执行集体建设用地减量策略一定会面临巨大的经济压力 和社会压力。本文旨在通过分析集体建设用地存量形成的制度根源，阐明集体建设用地减量的逻辑基础， 导引出系统性消纳集体资产存量的制度框架。作者认为，以集体建设用地隐性流转为核心的“旧”的土地 市场已经形成了一种“稳态布局”，要打破这种相对均衡的利益关系、建构“新常态”，必须满足四个条件： 1、放宽宅基地管制，建立“减地不减利”的普惠制度；2、加强集体建设用地规划管理，实现 “流转权下 放、审批权上收”；3、收缩土地财政，逐步实现从资产持有环节征收税费以维持公共财政，建立村镇集体 向城市政府购买公共服务的付费通道。4、至关重要的是，从旧常态到新常态的过渡期要有衔接和变通的思 维，切忌矫枉过正的“反常态”和“非常态”举动。 关键词:集体建设用地 资产 形成 消纳 制度 一、研究背景 我们生活在一个“划时代”的时代。2011 年中国城镇化率突破 50%的时候，有评论说 “我们历史性地步入城市时代”，按照日韩等国家的经验，城市规划至少还可以再“辉煌” 30 年。不过2013 年十八届三中全会以及中央城镇化工作会议之后，情况发生了变化，城市 规划一下子就 “从增量规划时代转向存量规划时代”，上海和北京等城市甚至提出了“减量 规划”的概念。 减量规划不是一个轻描淡写的理念，真要实施起来必定会面临来自社会的重重阻力。城 市政府一方面要失去增量土地开发的预算外收益，另一方面要负担城市结构性调整所要付出 的高昂代价（拆迁、改造、腾挪、安置都需要大量的花费），同时还要 “抚平”农民对集体 土地越来越高的价值预期 （城乡建设用地统一市场，同地同权），消除其抵触和观望情绪， 这里实际隐含着一种异常剧烈的社会变革，意味着城市增长方式和空间管理方式的本质性转 变。 1 在北京市新一轮总规修改工作中，市政府提出了两项“断腕”式的策略——“减量”和 “减集体的量”。两者间的逻辑关系在于，减少建设用地总量是实现功能疏解和结构优化的 重要手段，而减少集体建设用地存量则是实现整体性减量的突破口，再进一步讲，减量的重 点对象锁定于集体权属的工业仓储等产业用地。 对 “总量大、布局散、效益低、环境差”的集体建设用地进行“减量化”处置，看似合 情合理，但在逻辑上存在一个漏洞，这个逻辑接近于“老师可以体罚学习成绩不好的学生”。 决策者或许忽视了一个简单的道理：一个年薪1 万的穷人失去100 块和一个年入百万的富人 失去1 万块，损失的程度是一样的。换言之，尽管集体建设用地的资源使用效率存在相对劣 势，但其对农村集体的保障性和资产性功能却丝毫不差。为了完成减量任务而采取“保城损 乡”的策略，无疑会再度陷入“城市出问题，乡村来承担”的伦理陷阱，同时可能给基层治 理带来巨大的财政风险。 2 因此，鉴于2004 版总规落实 “城增乡减”目标的不如人意 ，我们应充分预计“减量规 划”的实施难度，发掘集体建设用地存量形成、发展的客观规律，分析集体建设用地退出和 减少的激励机制和配套政策，进而探索出一条相对平滑的集体建设用地减量升级的实施路 径。 二、北京市集体建设用地现状问题 随着我国市场经济的不断深化，城市周边的农村土地价值不断攀升，集体建设用地蔓延 问题不断凸显，并且因为长期缺乏退出机制，集体建设用地存量越积越多。相关数据表明， 我国农村各类集体建设用地在建设用地中所占比重接近70% （刘向南，许丹艳，2010 ），而 农村集体建设用地总量（大概有16.5 万平方公里）中至少70% 以上是宅基地（蔡继明，2014 ）， 真正属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地所占