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什么是行政？ （一）三权分立体系中的“行政” （二）政治与行政二分法中的“行政” （一）三权分立体系中的“行政” 三权分立中的三权，分别是立法权、行政权和司法权。 在《论法的精神》一书中，孟德斯鸠指出，“每一个国家有三种权力:(一)立法权力；(二)有关国际法事项的行政权力；(三)有关民政法规事项的行政权力。依据第一种权力，国王或执政官制定临时的或永久的法律，并修改或废止已制定的法律。依据第二种权力，他们媾和或宣战，派遣或接受使节，维护公共安全，防御侵略。依据第三种权力，他们惩罚犯罪和裁决私人争执。我们将后者称为司法权力，而第二种权力即简称为国家的行政权力。” 这里，“行政”的英文词是“ｔｈｅ ｅｘｅｃｕｔｉｖｅ”，而非“ａｄ ｍｉｎｉｓｔｒａｔｉoｎ”。 为近代分权学说奠定基础的洛克是这样论述的:行政与法律的执行(ｔｈｅ ｅｘｅｃｕｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｌａｗｓ)有关，行政权力(ｔｈｅ ｅｘｅｃｕｔｉｖｅ ｐｏｗｅｒ)的存在乃是为了执行法律。一旦这种权力专门分离出来，并加以机构化，就构成了政府部门的行政分支。 行政部门由两部分构成:一部分是由选举产生的政治官员。在议会内阁制国家中，包括首相和政府部长，他们通常组成狭义的政府；在总统制国家中，包括总统和由其任命的政治官员，他们通常被称为“当局”(ｔｈｅ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ)。另一部分则是常任文官。 在政府的行政分支中，“ｔｈｅ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ”只是其中的一个组成部分，而且在英美的政治语言中，“ｔｈｅ ａｄ ｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ”具有不同的含义。在英国议会制体制下，它相当于美国的官僚制(ｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ)；而在总统制国家，“ｔｈｅ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ”相当于英国的狭义“政府”(ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｏｆ ｔｈｅｄａｙ)。 三权分立中的政府行政分支（the executive） （二）政治与行政二分法中的“行政” 在政治与行政二分法中，“行政”的英文词是“ａｄｍｉｎ ｉｓｔｒａｔｉｏｎ”，与“政治”(ｐｏｌｉｔｉｃｓ)相对应。 在1887年，威尔逊发表了著名的论文《行政学研究》中指出:“政治是‘所涉事情重大而普遍’的国家活动；行政相反，它是‘个人和细琐事情的国家活动’。因此，政治是政治活动家的特殊领域，行政则是技术官员的领域。虽然政策若无行政的支撑便无所作为，但是行政并不因此而就是政治。” 古德诺关于政治与行政二分的论述—功能的划分 “因此，在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都有它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能就是：政治与行政。”（政治与行政12-13页） 古德诺对行政机构的界定—从事半科学、准司法和准商业或商业的活动的机构 “因此，实际上，行政中很大一部分是与政治无联系的；所以，即使不是全部，也应该在很大程度上把它从政治团体的控制下解放出来。行政之所以与政治不相干，是因为它包括了半科学、准司法核准商业或商业的活动—这些活动于真正的国家意志的表达即使有影响也是很小的。为了能最有利于行使行政功能的这一分支，必须组织一套完全不受政治影响的政府机构。这套机构之所以必须不受政治的影响，是出于这样的事实：它的使命是运用预测和公正无私的态度，是要提倡一个尽可能有效率的行政组织。”47—48页 （三）两种不同“行政”界定的背景及分析 1、三权分立理论的时代背景 三权分立思想及其制度设置，是在特定的历史背景下形成的。17世纪末和18世纪中叶的西方，工业革命尚未发生，资本主义的发展处在早期阶段，社会生活并不复杂。 人们对政府角色的界定以及对权力作用的认识是消极的，对权力普遍保持一种怀疑和警惕的目光。人们心目中好政府的形象是小政府，“最小的政府就是最好的政府”可以说是这种心态的写照。 这种思想观念可以从美国政治思想家潘恩的论述中窥见一般。“即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害。” 2、政治与行政二分法背景 19世纪后半叶的西方已经历了工业革命，社会生活开始变得复杂起来，对政府管理也提出了更高的要求。 如威尔逊所说：“执行一部宪法比制定一部宪法更要困难的多、“如果在以往许多世纪中可以看到政府活动方面的困境在不断聚集起来，那么在我们所处的世纪则可以看到这些困难正在累计到顶点”。“没有一种政府职