俄罗斯税权划分法律制度评介.doc

俄罗斯税权划分法律制度评介——兼谈对我国分税制改革的启示 王佳慧 ? 2011-03-14 18:24:38　　　来源：《俄罗斯中亚东欧市场》2009年第4期 　　? 　　【内容提要】　分税制是现代国家财政分权的核心内容。俄罗斯分税制改革经历了一个漫长曲折的过程，最终建立了与其政权结构相符的三级税权划分模式，形成了较为成熟的财政分权体制。但是这一体制在俄联邦与其主体的税权划分、地方自治机关的税收权限及各级政府财权和事权关系的确定和协调上仍存在不足。俄罗斯分税制确立过程中遇到的问题及其教训，可以为我国的分税制改革提供借鉴。 　　【关键词】　俄罗斯　税权划分　分税制改革 　　【作者简介】　王佳慧，1977年生，黑龙江大学法学院讲师、法学博士、黑龙江大学外国语言文学博士后。(哈尔滨　150080) 一　引　言 　　财政分权作为宪政国家分权体制本质和功能的突出体现，是国家权力理性行使和良性运作的重要基础。一国的财政分权体制主要涉及两个问题，即财政收入权力的划分与财政支出责任的承担，而财政支出责任的履行往往依赖于财政收入权力的实现。税收收入是现代国家财政收入的主要表现形式，是国家对经济进行宏观调控的物质基础。“从制度发展的轨迹来看，现代意义上的财政法也是以‘税收法定主义’为中心发展起来的”[1]。 　　税收权限的划分是指“国家税权在相关国家机关之间的分割与配置”[2]，它主要包括纵向分配和横向分配两个方面。税权的横向分配即税权在相同级次的不同国家机关之间的分配，有独享和共享两种模式，税权的纵向分配即税权在不同级次的同类国家机关之间的分配，通常表现为立法权在中央立法机关和地方立法机关之间的分配。按中央与地方关系的不同，纵向分配可分为集权模式和分权模式，集权模式强调税收立法权高度集中于中央，而分权模式则强调将税收立法权在各级政权之间进行分配[3]。本文主要在纵向分配层面上探讨“税权划分”问题。 　　不同层级的政府对社会事务、纳税主体的经 济状况的掌握程度不同，它们征收税费的能力也有所区别。如果各级政府能适当、合理地履行管理公共事务的职能，促使纳税主体具有持续发展的税赋能力，最大限度地节约资源，提高国家的财政收入和政府的办事效率，从而加强政府进行社会管理的整体控制能力，这也是税权划分的目标和意义所在。 　　作为社会变革在经济关系中的反映，俄罗斯的税权划分不仅受特殊历史背景影响，带有计划经济时代的烙印，而且也随着社会转型、经济转轨和政治改革的推进而独具特色。俄罗斯实行财政联邦制，既寻求地方财政自治，又强调保障国家宏 观调控和法制的统一。这并不是任何一类国家的专利，我国在财政管理上亦采取分权体制。中俄两国都是由计划经济走向市场经济的转型国家，税制变迁的起点模式和目标模式具有一定的相似性。借鉴俄罗斯税制改革的经验、教训，探究其集权传统与财政分权体制之间继承与发展的内在联系，能够为我国的税制改革提供参考。 二　俄罗斯分税制的确立和发展 　　(一)苏联解体以前的税权划分情况：从集权走向分权的初步尝试 　　苏联解体前的税权划分可以分为三个阶段。(1)1957年以前，苏联采取集权模式，税收制度为计划经济服务，税制较为简单。中央对税收的设 定权、征收权和收益权进行集中管理，税收收入亦由中央统一分配和划拨，地方财政缺乏独立性和自主权。这种模式对苏联20世纪20~50年代的工业化建设起到了巨大的推动作用，保证了经济高速增长所需要的大量资金。但是财权的过分集中也抑制了地方政府的积极性，集权制弊端逐渐显露出来。(2)为了解决财政权力集中造成的经济增长缓慢的问题，1957年，苏联开始逐渐向地方分权，扩大了地方对农业税、林业收入等税费的支配和管理权。但是，由于没有处理好中央与地方分权的尺度，财政分权过于宽松，中央对税收收 入的统筹调配越来越力不从心，地方政府也出现了“各自为政”的苗头。(3)基于这种情况，60年代中期以后，苏联采取了适度分权的财政体制[4]，制定了中央税、地方税和中央与地方共享税。尽管如此，中央与地方在事权和财权的规定上仍然严重失衡，地方税收长期处于消极被动状态，地方行政管理权受到的牵制也加剧了地方与中央的疏离和分裂倾向。 　　(二)1991~1998年的税权划分情况：适度分税制的法律初创阶段 　　苏联解体后，俄罗斯开始进行税制改革，颁布了《俄联邦税收体制原则法》(1991年12月27日，已失效)，规定俄联邦的税制结构分为联邦、联邦主体(或称地区)和地方三级，确定了其实施的一般机制、税种及其计算和征收办法，它成为规范俄税收体制的主要法律。但是，这部法律并没有完全改变俄罗斯各级政权税权划分的模糊状态。叶利钦为了缓解联邦政府与其主体间的紧张关系，在《俄联邦宪法》刚获得通过后，就签署了“俄联邦预算组成及1994年俄联邦预算主体的相互关系”法令(1993年1