水资源的可持续利用与国家行政体制改革——兼论水权概念的局限性.pdfVIP

社会科学2010年第4期 周建明：水资源的町持续利用与国家行政体制改革 水资源的可持续利用与国家行政体制改革 ——兼论水权概念的局限性 周建明 摘 要：水资源的可持续利用是能否实现可持续发展的重大战略问题，其核心是建 立节水社会和有效防治水污染。人们试图借鉴经济学的产权理论，把水权理论作为突破 水资源改革难题的核心概念，但它并不能在水资源的可持续利用、合理配置和保护上提 供有效的解释力。水资源可持续利用的核心问题是与现行的行政体制安排之间存在着冲 突。其出路是通过国家行政体制的改革来提高政府的行政能力。 关键词：水资源；可持续发展；水权理论；行政体制改革 中图分类号：F062．1文献标识码：A文章编号：0257-5833【2010)04-0026-07 作者简介：周建明，上海社会科学院社会学所研究员 (上海200020) 一、水资源的可持续利用是一个重大的战略问题 我国是一个水资源总量相对不足的国家，人均水资源的占有量仅为世界平均水平的1／4，而 且水资源分布的地域和空间极不平衡，长江以北地区水资源只占19％，而人口与耕地却分别占 45．3％和64．1％，人均水资源的占有量仅为全国平均的1／5。随着人口的增长和经济的发展，中 国北方地区水资源不足问题日益突出。尤其是西北地区，过多的人口承载和经济的发展挤占了生 态用水，导致生态恶化的问题十分严重。值得重视的是，我国水资源的消耗主要在农业，约占用 水总量的60％以上∞，正常年份农业缺水约300亿立方。农业用水量大，但十分粗放，有效利用率 只在0．45∞，而发达国家达到0．8左右。用粮食产出来衡量，我国农业灌溉每一立方水大约产出l 公斤粮食，而发达国家能产出2公斤。因此，发展节水农业是必然的趋势，也是艰巨的任务。 我国北方地区水资源的不足并非始于最近几年。自1972年起，黄河在26年中有21年断流， 元④。自1999年国务院授权黄河水利委员会对黄河水量统一调度管理，实现全流域水资源的分 配后，黄河的断流现象才得以消除。但随着人口的增加、经济的发展和对生态用水的重视，水资 源不足在中国北方地区显得更加突出。在有限的水资源条件下实现可持续发展成为中国的一大战 略问题。 收稿日期：2009一12-30 ①2007年全国总用水量5818亿方．生活用水占12．2％，工业用永占24．I％，农业用水占61．9％，生态与环境补水占 1．8％。参阅中华人民共和国水利部‘中国水资源公报2007)。中国水利水电出版杜2008年版，第23页。 ②指每一立方灌溉用水被农作物所吸收的比例。 26 社会科学2010年第4期 周建明：水资源的可持续利用与国家行政体制改革 水资源的问题并不只是量的不足，还面临着水质的污染。根据水利部2006年的《中国水资 劣5类水质断面占评价的一半左右，海河区域更高达59．5％。太湖、滇池、巢湖这三大湖的总 体水质均为劣5类。地下水的情况也不容乐观。对lO个省市地下水的检测结果表明，4—5类水 质，北京为55％，江苏、上海为60％，吉林为80％，辽宁、宁夏为98％①。 按规定，水质为4类以上，包括5类和劣5类不能作为合格的饮用水源。在城市的饮用水水 源地水质和水量评价中，当水质不合格影响人口超过25％或水量不合格影响人口超过35％时， 即为饮用水不安全城市。目前全国661个建制市中，评价为饮用水不安全的城市总计为205个⑦。 综上所述，我国水务工作的一个突出任务就是如何确保水资源在量上能保证经济、社会和生 态的可持续发展；在水质上如何保证不受污染而导致水质性的水资源不足。为此，水务工作部门 和研究部门都进行了大量的工作。 2000年中国工程院组织了43位院士和近300位专家，进行了重大咨询项目“中国可持续发 展水资源战略研究”③。在此基础上，2001年中国工程院又组织了35位院士和近300位专家以及 西北地区130多位专家和领导进行了西北地区水资源配置、生态环境建设和可持续发展战略的研 究④。这两项成果得到了国务院领导同志的高度重视。 以水利部为主的主管部门，在大力推动节水型社会的同时，也对水资源的可持续发展问题进 行了大量的研究⑤。环保部门对于水资源的