韩茂莉：中国行政区划与地方行政管理.doc

韩茂莉：中国行政区划与地方行政管理 发布时间:2010-09-12 01:46 作者:韩茂莉 字号：大 中 小 点击: 3011次 　　有国就有行政区划问题，可以说行政区划问题是伴随文明出现的步伐而产生的。早在《周礼》中，“体国经野，设官分职”就形象的概括了行政区划与地方行政管理的实质。从分封制到郡县制，中国的行政区划几经反复。到今天，中国虽然继续延续传统的郡县制，但实际状况远比想像中的复杂。中国的行政区划究竟存在哪些问题，这是值得我们思考的。 　　韩茂莉：大家好，我今天要给大家讲的内容叫做“中国行政区划与地方行政管理”。 　　说到行政区划和地方行政管理，在座的各位是非常熟悉的，因为大家有些就在政府部门从事工作。但是行政区划与国家安全以及国家政治、经济的关系并不是所有人都关注的，而这正是我们今天讲座的主题。 　　今天的讲座中主要有三个问题：  　　第二个问题，从历史回归到今天。在我们回顾了历史时期地方行政区划和行政管理之后，看当代地方行政区划的层级，以及在地方行政管理过程之中有哪些需要商榷和讨论的问题。 　　第三个问题，讲述行政区划的原则以及行政区界限在国家政治之中起到的作用。 　　首先我们来讲解第一个部分。 　　第一部分是从历史上的地方行政管理看今天。讲述这一问题之前，首先需要说明行政区的概念。一般来讲，世界上的国家只要国土面积足够大，一定会将自己的国土分为若干个单元、若干个层级，然后再逐级派行政官员到地方从事管理，划分的每一个空间被称之为行政区，派去的官员则称为“地方官”。中国历史上这样的地方行政管理方法可以追溯到帝王时期。对于地方行政管理，不仅中国如此，国外也同样是这样的，即将自己的国土分成若干的单元进行空间管理。当然，可能有些国家国土面积不够大，就不存在行政区划问题。比如东南亚的新加坡、欧洲的圣马力诺。这些国家国土面积都很小，圣马力诺位于意大利国土的腹地，它的空间大概只有一个山头，这个山头在我们中国来看，大概比一个村子也大不了多少，甚至相近，如果按照中国的行政理念来讲，大概就是一个生产队长的管辖范围。类似于这样的一些国家就不需再分割空间进行管理了。但是这样的国家毕竟是非常少的。 　　中国历史上地方行政管理的历程是非常久远的。追溯这个历程，我们必须对中国历史上行政区划出现的过程进行回顾。回顾的过程中，必须提到《周礼》之中所说的“体国经野，设官分职”。实际上这两句话就囊括了行政区划与地方行政管理的全部内容。首先“体国经野”具有的意义是什么呢？现在我们说一个地方究竟有多大，用GPS以及其他仪器测量就可以知道，但是当时没有这样的技术，确定一个地方究竟有多大，人的肢体长度往往就是测量单位，通过这样的测量方式获得的空间数据大致就是“体国”的意思。而“经野”是指什么呢？那个时候对于一个国家，不同的空间范围名称是不一样的，“国”所具有的意思是城市，也就是当时周天子所在的都城称为“国”，“国”之外的地域被称为郊区，更远的地方就被称为“野”。“国”和“野”空间明确之后，下一步就要把它分为各个不同的空间。“经”字代表管理、治理的意思。于是“体国经野”所涵纳的主要内容就是行政区划。在行政区划的基础上进一步的需要就是“设官分职”，将不同层级的官员安排在不同的行政空间，于是行政区划与地方行政管理两方面就在这个过程中实现了。 　　但是事实上“体国经野，设官分职”在中国历史上并不是一贯实行下来的，在协调中央集权与地方分权关系的过程之中，是经过了“分封制”与“郡县制”两个发展阶段。 　　第一个阶段叫做分封制，也称为封建制。有人就会说了，战国以前称“封建制”，可是这社会发展不是被人称为奴隶社会，怎么又成封建制了呢？其实这个封建制与我们后来所知道的封建社会是不同的。在中国古汉语的词汇之中分封等于封建是从来就有的，“封建”中包含着“分邦建国”的内容，而后来所说的“封建社会”则不包括分邦建国，为什么如此混乱呢？这是两个不同的文化系列所造成的误区，前者封建包含着“分邦建国”的内容，是汉语词汇中所固有的；而“封建社会”是舶来品。1840年以后西方科技、文化陆续传入东方，接受这些思想的不仅有中国，日本也在其列。西方学者对于社会发展阶段的界定，比如我们经常说的奴隶社会、封建社会、资本主义等，被日本人所接受，并将feudalism对应为汉字“封建社会”，此后这个与中国汉语中“分邦建国”含义完全不同的“封建社会”又被以文化传播的形式传入中国。恰恰封建社会阶段，中国地方行政管理制度进入到了郡县制，而分封制即封建制则是前一个社会发展阶段——奴隶社会的特征。 　　什么叫“分邦建国”？西周社会中天下共主为周天子，《诗经》中有这样一句话“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”，意思是天下都是周天子的土地。那么周天子的继承是如何实现的呢？在他诸多的儿子当中