流动女性社保难的政策分析-2017年10月.docVIP

流动女性社保难的政策分析 刘　澄 （扬州市行政学院　江苏省扬州市　225009） 内容提要:公共政策由于平等对待的一般原则，往往持有性别中立的政策立场，但性别中立政策在实际操作过程中并不能保证两性的平等享有，有可能会扩大性别差距。社保政策没有将实际存在的性别差异作为必要因素加以考虑，也缺乏相应的制度假设和安排，使流动女性在享有社会保险政策时处于更为不利的境地。流动女性社保难题是城乡结构和性别结构双重作用的结果，这两种结构都具有不平等的性质。应当对此进行相应的政策制度调整，尽可能克服双重差别对流动女性造成的权利不平等。 关键词：公共政策　社会保障　社会性别 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 公共政策的平等性被认为是政策最重要的持质，为了体现平等，政策往往具有规则统一的形式。但是统一的政策规定是否一定能保证政策权利享有的平等？由于政策环境存在着结构性差异和不平等，有可能导致政策结果偏离政策初衷，不仅不能实现权利平等，甚至会扩大差距，造成新的不平等。社会保障具有政策统一的制度形式，其出发点和立足点也是要实现平等保障，但流动女性明显的保障不足，说明社保政策没有能够实现平等保障。那么，平等保障的社保政策是如何产生保障差距的？ 一、性别中立的社保政策对流动女性的影响 1、性别中立政策的不足 社会生活中存在着性别结构以及这一结构会导致两性的社会差距是一个事实，但如何从社会政策的角度分析和理解性别差异的社会意义，以及需要进行什么样的政策调整，似乎还比较模糊。而这又被理解为与政策的特质有关，公共政策之所以被视为是“公共的”，就因为它基于实现公共利益的目标，对所有政策对象采取了平等对待的立场，即政策对象不分男女，一律同等对待。这样的政策在性别上采取了不偏不倚的中立立场，也因此被视为是平等的政策。但是性别中立政策默认的前提是，两性的前政策权利和地位是平等的，因而只要同等对待就能保证平等。而这恰恰是问题所在。两性的前政策权利和地位并不是平等的，政策环境存在着明显的性别差异，区别对待仍然是两性间权利资源分配的基本方式。但性别中立政策并不考虑这些差异，当然也不会考虑由于差异的存在而使政策资源的分配不平等，以及由此造成的不同结果。因此，性别中立政策所坚持的一致性的规则，虽然不具有明显的性别歧视，但却不改变原有的歧视性差距，在实际操作过程中有可能因此而扩大差距。 性别中立政策实质上是性别盲视政策。政策设计时，缺乏对两性不同的生命体验和利益需求的考虑；政策执行中，缺乏对两性原有的地位差距导致的政策功能扭曲和权利分配不平等的关注；政策结果出现后，缺乏对由此造成的两性现实差距的重视，或者模糊两性之间的真实差距。而在分析差距的原因时，要么简单说成是传统文化的影响，要么归结为妇女自身“素质低”。因此，性别中立政策并不能保证两性平等享有政策权利，在存在性别差异的环境中运行的政策，因为坚持一样对待，更有可能的不是缩小差距，而是强化差距。 我国公共政策的基本状况是，在国家层面上制定了一系列男女平等的立法和政策，为男女平等提供了制度性保障。但是，当性别平等从一般政策原则进入具体政策后，或具体机构在执行一般性政策时，却呈现弱化的倾向，与此同时，性别偏见和歧视呈现出强化的趋向。这表明，中国性别平等政策更多体现在一般政策的层面，较少体现在具有可操作性的具体政策中，性别平等政策模式在一般政策与具体政策之间缺乏衔接和逻辑联系。 2、性别中立政策使流动女性遭遇双重差别对待 社会保险是一项较为具体的政策，操作性强。在现有的社会保险政策机制下，流动女性的社会保障问题还不能得到充分解决，一个重要的原因是，社会保险的规则制定没有考虑流动女性的性别需求，相反却利用了男女有别的文化传统，放任市场对两性的区别对待，强化公领域与私领域的分割和对立，使流动女性遭遇了城乡和性别的双重差别对待。 双重差别对待首先表现在市场权利分配上。劳动力市场存在的阶层分化和性别分化倾向，使农村妇女进城后，受户口身份和性别身份的限制，大多集中于劳动密集型行业，即所谓的“女性行业”，这些行业普遍工作时间长、工资待遇低、保障水平低。城乡二元结构的管理体制，使流动女性难以彻底改变农村人的身份，成为各种制度的边缘群体。在流入地的利益格局中，她们“外来者”的身份使她们更多被视为劳动力而不是政策服务对象。在经济体系中，农民工工资低、参保率低，较难进入城市体制，也较少享有城市体制提供的保障。性别身份又使流动女性处于更为脆弱的地位，甚至比男性农民工所享有的权利还要少。她们处于利益链条的最低层，在缺乏合法抗争的手段和资源情况下，其低层处境更为脆弱且较难改变。 双重差别对待进一步表现在政策权利享有上。女性天生的生育功能让她们承担了人口再生产的责任，流动女性大多数处在育龄期，许多人往往在工作一段时间后进入生育阶段，