梁洪霞：非民族自治地方享受民族优惠待遇的宪法界限_35008.doc

非民族自治地方享受民族优惠待遇的宪法界限 ——兼议我国民族区域自治的性质和目标 梁洪霞 （梁洪霞，西南政法大学行政法学院教授、博士生导师 重庆 401120） 摘要：我国非民族自治地方，享有与民族自治地方同等或类似的自治权现象，具有违宪嫌疑。非民族自治地方不能跃升至民族自治地方地位与其享有同等权力，其享有的民族优惠待遇具有一定的宪法界限。地方政府或人大赋予非民族自治地方以自治权内容的民族优惠待遇，源于对自治权受惠性质的普遍认同，源于对自治权不是一项专属性权力的理解。现阶段自治权重在受惠，“自治”弱之。于此相应，我国民族区域自治制度的初级发展目标是实现民族繁荣，国家扶持少数民族地区经济和文化发展；核心发展目标是民族自治，充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的权利。 关键词：非民族自治地方 改制市 少数民族居住区 自治权 民族区域自治 民族优惠待遇 我国自上世纪80年代开始，一些民族自治地方出于经济发展的需要开始撤县改市，由此获得了经济发展的系列权力。所谓“鱼和熊掌不能兼得”，原民族自治县改制后虽然获得市级政府在经济管理、市政建设、对外交往、机构设置和职能配置等方面的权力优势，但其原来享有的自治权却因民族自治地方地位的丧失而缺乏继续享有的合理依据。因此省级政府或人大出于多种考虑，赋予这些改制地方“比照民族自治地方享有民族优惠政策”。不仅如此，某些地方政府出于促进少数民族发展、保障少数民族权益的初宗，也赋予一些不属于民族自治地方的少数民族居住区享有民族优惠的准自治权。那么非民族自治地方是否可以享有类似于民族自治地方才具有的自治权？该民族优惠政策是否具有一定的宪法边界？在城市化和市场化急速发展的今天，我国的民族区域自治制度是否已经遭遇了宪法瓶颈，宪法应该做出回应或进行修改，这些问题都需要在我国现有宪政框架下，遵循法治原则以及保障少数民族发展的原则予以妥善解决。 一、我国非民族自治地方享有民族优惠待遇的实证分析 所谓民族优惠待遇，简言之就是指少数民族或少数民族居住区享有的，而为非少数民族或其他一般行政区域所不享有的权利或利益，是国家为促进少数民族地区发展而给予的特殊照顾。从理论上来看，民族优惠待遇与自治权是两个概念，自治权专属于民族区域自治地方享有，而民族优惠待遇并不在此限。实践中除了民族自治地方外，还有两类主体享有类似于自治权内容的民族优惠待遇，一类原来是民族自治地方，但由于地方行政区划或经济发展的需要而改为市、县、区，简称为原民族自治地方或改制市；另一类是少数民族聚居的县或市，但不符合设立民族自治地方的条件，因此不属于民族自治地方，简称为少数民族居住区。这两类县市通过一定的规范性文件授权，从而享有并行使全部或部分专属于民族自治地方的自治权，以下具体阐明。 （一）原民族自治地方转制后民族优惠待遇享有情况 我国目前有5个自治县、7个自治地方辖区改制为市、县、区。为了保障改制市仍能享受民族自治地方的待遇，有些上级政府颁布了文件，保障其享有自治权。改制市实际所能享有的自治权，一般都不包括立法方面制定自治条例和单行条例的权力，以及对上级国家机关不适合民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示变通或停止执行的权力；也不包括人事方面，由实行民族区域自治的民族的公民担任人大常委会主任或副主任，担任地方行政首长；但一般都保留了教育方面的高考加分优惠，计划生育方面的优惠政策（下表不再列明）。各个民族自治地方改制市所享有的优惠政策的区别重点在经济优惠政策方面，这主要由上级政府在实践中通过系列文件加以保障。通过查阅资料以及实证调研，各改制市所享有的民族优惠待遇具体如下表： 表一，原民族自治地方转制后民族优惠待遇享有的依据及内容 项序号目 自治县 改制后的市、县、区 继续享受民族优惠待遇文件及内容 享受的民族优惠待遇 没有享受的民族优惠待遇（与民族自治地方比较） 1 辽宁省凤城市满族自治县、北镇满族自治县 凤城市、北宁市 辽宁省人民政府在辽政[1994]45号文件《关于撤销凤城满族自治县设立凤城市的批复》、《关于撤销北镇满族自治县设立北宁市的批复》：凤城市、北镇是少数民族聚居地区，设市后继续享受有关少数民族地区的民族政策和优惠待遇。” 上划中央两税增量返还；民族机动金补助 每年500多万的扶贫基金；民贸企业贴息贷款及其他一些临时性补助金 2 海南省东方黎族自治县 东方市 海南省人民政府在琼府[1999]1号文件《海南省人民政府关于东方市继续享受民族自治地方各项优惠政策的通知》规定：“东方撤县改市后继续享受民族自治地方的各项优惠政策，以促进民族自治地方的经济发展、民族团结和社会稳定。”《海南省实施中华人民共和国民族区域自治法若干规定》第条东方市适用本规定重庆市人民代表大会常务委员会通过《重庆市人民代表大会常务委员会关于黔江区享受有关民