民营资本进入土地一级开发的机制研究_37213.docx

民营资本进入土地一级开发的机制研究基础设施融资部李闯【摘要】随着我国城市化进程的加快，土地一级开发市场的规模不断扩大。同时政府不断鼓励非公资本进入市政建设市场，这就为民营资本投资土地一级开发创造了机会。本文主要是基于解决政府融资压力，提高土地一级开发效率的考虑，对民营资本进入土地一级开发市场的必要性和制度设计进行了阐述。【正文】【3798字】随着国务院“19号文”的出台，国家对地方融资平台债务的清理力度也不断增加。地方政府再想通过平台为市政项目融资，包括为土地一级开发融资，已经比较困难。而且土地一级开发具有资金投入大，占用时间长的特点。因此目前土地一级开发的资金缺口非常大。加之现在房地产调控政策那么严厉，土地交易市场并不乐观。所以仅仅靠地方政府自身的财力，或融资平台的能力已远远不能满足土地一级开发市场的需求，必须考虑引入其他资本。一、土地一级开发模式分析土地一级开发模式归根结底就是开发主体的问题，即开发主体在一级开发中处于什么位置。是采取政府垄断一级开发，还是政府委托企业进行一级开发，抑或通过市场化的招投标来决定一级开发的主体。（1）政府主导型模式这种开发模式最典型的特点就是，政府是土地一级开发的主体，政府委托其所属机构进行土地一级开发。土地一级开发与土地储备密切相关，政府一般都会有下属的土地储备机构，这些机构拥有土地一级开发和储备的权利。开发完成的土地通过土地交易中心进行“招拍挂”出让。这种模式最典型的代表就是重庆市和广州市。图1 政府主导型开发模式政府作为土地的所有者代表，将土地一级开发列为土地整理储备中心的一项职能，由土地整理储备中心或其组建机构完成全部的一级开发工作。该机构是非盈利性政府职能部门，保证国家土地所有权借以体现的土地收益的实现，而不是利用这种特权去谋取自身利益。土地储备中心一级开发实施机构由政府财政专项拨款（或国有股本）进行土地一级开发，开发完成后或将预期的熟地交由土地管理部门，面向市场以招拍挂方式公开出让。（2）完全市场化模式这种模式下，政府完全退居二线，对土地的一级开发和上市交易都不再干涉，完全由市场行为来调节。政府通过出让协议保证其土地所有者权益和社会公共利益，土地开发企业则通过与二级开发商的转让协议保证其开发利益。但该模式不利于政府控制市场地价，政府宏观调控土地市场的能力降低。图2 完全市场化模式（3）政府主导和市场化运作相结合型模式在这种模式中，政府主要“抓两头”，即控制土地的储备计划和供应计划，“放中间”，即充分利用社会力量实施土地一级开发。图3 政府主导和市场化相结合模式土地一级开发的主体为政府，这是土地一级开发地方法规的一个基本原则，也是“政府主导”的主要体现。“市场化运作”体现在土地一级开发除必须通过行政行为完成的事项之外的开发事项，通过市场竞争方式选择具有开发资质的企业投资完成；体现在土地一级开发应符合市场需求，并按市场需求实施土地一级开发。该模式是我国土地一级开发的发展趋势。通过对比分析我们可以发现，第一种模式有利于政府控制土地一级市场，但对政府自身的财政实力和融资能力要求较高，这正是政府亟待解决的问题；第二种模式虽然可以缓解政府的资金压力，但不利于政府对土地供应的控制；第三种模式是前两种模式的中和，他即解决了政府的资金问题，同时也不会让政府失去对土地市场的控制。二、土地一级开发面临的难题（1）土地一级开发的资金困难土地一级开发的资金困难主要体现在以下两个方面：1）一级开发资金需求量大，少则几千万，多则几个亿，甚至几十亿，依靠自有的资金开发几乎是不可能的；2）资金周转速度慢，周期长，大量资金长期占用，难以在短期内通过提高周转速度来缓解资金压力。资金是土地一级开发的瓶颈和成功的关键。目前地方政府的财力有限，而且在目前的政策环境下还不允许地方政府发债。同时，地方政府还面临着严重的债务压力。因此，为土地一级开发寻求新的融资渠道是目前最迫切的任务。另外，目前国家又不断加大对融资平台的清理力度，平台的融资难度也在加大。因此，通过平台为土地一级开发筹措资金已经受到限制。（2）政策风险相比较二级市场土地“招拍挂”和房地产开发的政策规定，土地一级开发的政策并不明晰，诸多操作很不规范，而且各地政府的政策和操作流程也各不相同，造成一定的信息瓶颈和操作上的不确定性。随着土地管理制度的改革和发展，国家对土地一级开发的政策越来越完善，在政策完善过程中，存在对现有土地一级开发模式进一步完善或调整的可能与风险。虽然现在国家鼓励非公经济进入法律未禁入的行业和领域，但具体的实施措施还不够健全。特别是在地方政府层面，针对土地一级开发市场还没形成一套健全的、具有指导性的措施意见。这既不利于政府的监管，也不利于吸引社会资本进入土地一级开发市场。（3）市场风险相对于二级开发，土地一级开发的周期一般较长。由于宏观经济形势、楼市调