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参和式反贫困:中国城市贫困治理方向* 　　摘要：随着城市化的快速推进和市场化改革的不断深化，中国的城市贫困问题日益凸显。近年来，中国城市贫困治理取得了较大进展，已经初步形成了以基本生活保障为基础，专项救助相配套、应急求助、社会互助为补充的综合性、多层次的社会救助体系。同时，参与式规划逐步得到重视。未来中国的城市贫困问题将更加复杂，并呈现出长期化趋势。为有效应对日益严重的城市贫困状况，应在继续完善现有相关反贫困措施的基础上，认真吸取农村参与式扶贫的经验，重视参与式规划的作用，走参与式反贫困的道路。 关键词：参与式规划；城市贫困；贫困治理 中图分类号：D035.5 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2013）05-0009-009 贫困是一个多维度的综合性概念。最初人们通常把贫困单纯理解为收入贫困。阿玛蒂亚·森（2002）从可行能力的视角扩展了人们对贫困的理解，认为贫困是指基本可行能力的被剥夺，而不仅是收入的低下。所谓可行能力，是指一个人所拥有的、享受自己有理由珍视的生活实质自由。[1]在现实中，这种可行能力集中体现在就业方面，因此反贫困的核心在于贫困者就业能力和就业机会的提升。当然，可行能力是一个综合性的概念，并非仅局限于物质方面，还应扩展至居住环境、权益保障、精神贫困等方面，应重视贫困者的不同需求。过去中国的贫困人口主要集中在农村地区，城市贫困并不是突出问题，但近年来随着城市化的快速推进和农民市民化进程严重滞后，城市贫困和低收入群体不断扩大，日益成为影响社会和谐稳定的重要因素。当前，中国已进入城市与农村反贫困并重的新阶段。在新时期，如何统筹城乡反贫困将是中国经济社会发展面临的重大战略问题。 一、中国城市贫困状况与反贫困进展 （一）当前中国的城市贫困状况 中国的城市贫困问题是在改革开放后，随着城市化进程和市场化改革日益凸显。据世界银行（1993）的研究，1981—1990年中国城市贫困人口在50万至390万之间，贫困发生率平均为0.5%。[2]而目前中国的城市贫困人口规模早已超过千万：按城市居民最低生活保障标准（较低水平的贫困线）计算，截至2012年底，中国共有城市低保对象1114.9万户、2143.5万人；中国社会科学院发布的2011年《城市蓝皮书》估算，2009年中国城市贫困人口有5000多万，数倍于城市低保人口规模（潘家华、魏后凯主编，2011）。[3]可以认为，近年来中国的城市贫困人口规模在不断扩大，城市贫困状况呈不断恶化趋势（胡鞍钢和常志霄，2000；林卡和范晓光，2006）。[4-5] 中国的城市贫困人口不仅规模较大，仅城市低保人口就在2000万人以上（见图1），而且人口分布具有典型的行业和地域特征（主要集中于偏低技能劳动密集型行业以及分布在中西部地区，且向中小城市集中），人口结构呈现多元化趋势。其中，一个重要变化是以农民工群体为主的流动劳动力正加入城市贫困大军。截至2012年底，全国农民工总量约为2.63亿人，其中外出农民工超过1.63亿。农民工群体作为城市中的弱势群体，在城市既无固定工作场所，也缺乏社会保障，不能享受城镇居民同等待遇，多居住在环境较差的城市边缘；他们的贫困还会影响到子女的教育和生存环境，形成“贫困的再生产”（林卡和范晓光，2006）。另一需要关注的群体就是伴随中国快速老龄化而来的老年人口，这一群体容易受到冲击，陷入贫困的可能性较高（于学军，2003）。[6]据第六次全国人口普查数据，2010年中国城镇60岁及以上人口达7829万人，占城镇总人口的11.7%。城市贫困态势的变化将使中国城市贫困治理更加复杂化。 （二）中国城市反贫困的历程 城市反贫困是城市治理的一项重要内容。根据各个时期贫困主体的不同以及对城市贫困认识的深化，中国城市贫困治理的关注点也在不断变化。总体上看，中国的城市反贫困大体可分为两个阶段： 第一阶段，20世纪90年代，中国城市逐步形成了三条城镇贫困救助保障线。首先，城镇居民最低生活保障制度于1993年在上海率先试点，并逐步向全国普及。1999年9月，国务院颁布了《城市最低生活保障条例》，要求各级地方政府制定自己的贫困线标准，正式通过法规形式使之制度化和合法化，城市最低生活保障制度由此“正式定型”（洪大用，2003）。[7]其次，制定专门针对下岗失业人员的两条保障线，包括下岗职工基本生活保障（现已取消）和失业保险。这一阶段城市反贫困主要关注下岗失业人员的基本生存问题，以减轻经济体制改革带来的阵痛（袁媛等，2006）。[8]除此之外，还有其他的社会救助形式，如1990年由上海试点推广到其他城市的医疗救助（刘智勇等，2009）。[9]工会和妇联对城市贫困家庭开展送温暖活动，部分城市还实行临时救济、廉租住房、就业和创业