破茧之路.doc

“破茧”之路 ——论中国城管形象改变的内在困境和出路 2015年9月2日，河南洛阳城管局长“打人”的新闻再次成为社会焦点。各大都市媒体、热点网站，甚至中国网络电视台都在第一时间报道。在“最牛城管”、“最牛局长”、“权利耍横”等字眼一齐向张惠涛局长袭来的同时，全体城管执法人员的形象又一次跌到了冰点…… 回顾这几年，中国城管总是因为一些现象受到媒体诟病，虽然我们在主流舆论引导、公共关系处理和正面宣传、信息传递等方面仍存在一些问题，但是面对这些理性的批评和现实存在的缺陷。笔者认为，“打铁还需自身硬”。再好的宣传和舆论也无法改变实体中的错误，经过一次又一次的舆论冲击后，除了更加关注社会舆论和城管形象之外，我们还应当深刻的自我反思。 一、实证分析：基层城管现状和形象困境 鉴于我国基层城管部门的内部设置、管理系统相差无几。城管执法人员整体形象也没有什么大的区别。下面我就以某区基层城管部门为例，以小见大，抽样分析。 图表一 某基层城管部门在职人员分布图 30岁以下 30—40岁 40—50岁 50岁以上 正式人员 10 6 2 协管员 40 20 2 图表二 某基层城管部门年龄结构分布表 图表三 某基层城管部门在职人员所学专业统计表 2013年 2014年 2015年 进 出 进 出 进 出 正式人员 3 2 1 3 2 图标四 某基层城管部门近三年正式工作人员流动表 图表五 某基层城管部门全年工资收入简表 上面几组数据、图表客观展示了一个基层城管的主要关心事项。通过观察分析这些图表，结合各地城管部门普遍存在的一些制度。我们找到了4大方面的原因，直接或间接导致日常生活中所看到、听到、感受到的真实存在的城管负面信息： （一）岗位管理体制尚未发挥全体城管最大能力——负面效应：“压力大”、“不专业”、“不均衡” 1、图表一显示。除管理领导外，真正拥有执法证，能够从事行政执法工作的执法人员只占全部工作人员的12.5%。该基层城管部门管辖区域为9个乡镇、1086.85平方千米，平均一个城管执法人员（包括协管员）负责的区域为13.58平方千米。 2、图表二、图表三显示。作为执法主力的城管年龄集中在30-40岁，专业以法律为主，学历基本为本科，且大部分加入城管队伍在三年以下；协管员的年龄集中在30岁以下，专业基本没有限制，学历集中的高中和大专。 3、图表四显示。城管整体流动非常频繁，正式城管人员流动最短的在9个月内就进行了流动，协管员在4个月内进行了流动。城管执法证的取得至少需要1年的时间，部分城管人员执法证都还未取得就已跳出了城管队伍。 这样就会造成一种奇怪的“现状”：那就是资历浅、年纪轻的城管队员总是在执法一线，是城管执法的主力，其专业化程度和执法效果都很成问题，相反，那些真正执法经验丰富的资深城管却几乎不直接参与执行。协管员是城管执法力量的决定性组成部分，这样城管成了一个什么专业都能从事的工作，没有经验的年轻城管和协管员成了基层城管部门的“承重墙”。 （二）激励机制尚未最大程度调动城管的工作积极性——负面效应：“收入不高”、“荣誉感低”、“晋升难” 1、图表五显示。从收入情况看，城管执法部门是参公单位，参照本地区的公务员工资待遇，也就是工资待遇与职级挂钩，对“更大的官”的追求使得城管职业行政化。但城管的工作却并不行政化，城管从事的是行政执法管理，是执法部门，应属于半军事化的国家机器序列，但城管享受的待遇并不等同于军事化或半军事化管理的其他执法部门（各地城管工资待遇普遍低于同地区的公安部门），这就造成城管工作与城管职业目标追求的背道而驰。 2、内部认同感低。笔者调查的该基层城管部门，正式执法队员普遍不愿称呼自己为“城管”，更愿用“行政执法”说明自己的工作范围和工作性质，从意义理解上两者没有什么不同，但从认同感来分析，即城管自己也认为“城管”这是这是个贬义词，对自己的工作觉得说不出口、拿不出来见人。 3、内部印象影响晋升。目前城管系统人员晋升采取的是民主选举和领导决定的方式，所以领导印象和同事关系对前途起着至关重要的作用。换句话说，一个只会做事，而人缘不好的人员是很难得到重用的，而这种内部的人情关系的滋生既不利于内部监督，也为腐败提供了温床。 “夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避”，抛开城管这样的语境，任何“平常人”都向往权力和金钱。笔者认为，目前城管激励机制最大的问题在于，相对较低的工薪待遇挫伤了城管公正执法的积极性。同时个别的僵化考核项目、行政机关式的晋升模式和领导与执法工资的偏差使得年轻执法人员的关注点在法治路线上产生了“偏移”：他们最关心的不是如何更好的干好工作执法，而是如何让领导满意；不是法律正义和社会效应，而是指标成绩和部门内部效应。 （三）保护和惩戒机制的缺乏和缺位——负面效应“城管弱势”、“自我监督不力”、“