分级行使全民所有自然资源资产所有权的改革方案研究苏利阳.pdfVIP

DOI ：10.14026/ki.0253-9705.2017.17.006 网络出版时间：2017-09-26 11:43:03 网络出版地址：/kcms/detail/11.1700.X1143.052.html 32 聚焦 自然资源资产管理：为生态文明建设算好资源账 分级行使全民所有自然资源资产 所有权的改革方案研究* Study on the Reform Programme of the State-Owned Natural Resources Possessed by Hierarchical Governments 摘  要 从编制自然资源清单、建立管理体制、收益分配机制和财政支出责任体系等方面提出了建立分级行使全民所有自 然资源资产所有权体制的基本思路，研究了现行全民所有自然资源资产的所有权分级行使状况，分析了存在的主要问题。 在此基础上，按照自然资源在国家经济安全和生态安全中的地位，进一步细化了由中央直接分级行使所有权的全民所有自 然资源资产清单，并提出了建立分级行使全民所有自然资源资产所有权的体制框架和法律安排。 关键词 分级行使；自然资源；自然资源资产；所有权；生态文明体制改革 ■文/苏利阳 马永欢 黄宝荣 林慧 吴初国 长期以来，我国自然资源产权关系不够清 有权体制，实质是国有资产管理体制改革在自然 晰，造成盲目、无序和过度开发的现象屡禁不 资源领域的应用。党的十六大报告提出国有资产 止，生态破坏问题突出。建立分级行使所有权的 实行统一所有、分级行使体制。该项改革主要聚 体制，是我国创新自然资源管理制度的重大举 焦于经济领域，包括了经济属性较强的资源。相 措。《生态文明体制改革总体方案》提出建立一 较而言，《生态文明体制改革总体方案》提出的 整套系统完整的生态文明制度体系的设想，其中 国有自然资源的分级行使所有权体制改革，不仅 分级行使所有权体制是一项基础性制度。从源头 包括以经济开发为主的资源，还充分考虑生态文 严防角度看，明确所有权行使主体是产权制度的 明建设需要，将以生态服务为主要功能的资源都 基础，因为只有这样才能为确权登记、市场交易 纳入其中。 奠定基础；从过程严控角度看，只有明确所有者 建立分级行使所有权体制是一项极为复杂 才能有效落实国有自然资源有偿使用制度；从后 的任务。从所有权包括的占有、使用、收益和处 果严惩角度看，只有明确各自资源种类和空间范 置四大权益看，该项改革无疑会涉及这四种权 围才能为各地自然资源资产负债表编制和离任审 益在中央和地方的配置，关系各方切身利益的调 计奠定基础。 整[1]。此外，这项改革还与国家公园、央地事权 然而，中华人民共和国成立以来，我国在历 划分等任务息息相关，因此，需进行整体设计和 次改革进程中已形成错综复杂的自然资源产权体 实施。具体而言，建立分级行使所有权体制至少 系，各种利益盘根错节，对推进改革进程带来巨 涉及以下三大相互联系的内容。 大挑战。因此，必须准确把握分级行使所有权体 按照在生态、经济和国防领域的重要程度， 制改革的内涵，踏踏实实做好每一项工作，有序 研究编制分由中央和地方行使所有权的资源资产 推进改革进程。 清单和空间范围 编制分由中央和地方行使所有权的