公共政策：理论与方法 第五章.doc

第五章 政策分析中关于物品的理论 政策分析中，被处置的各种利益可以通称为物品。而不同的物品需要用不同的方式来处置。较单一的物品处置方式可能会导致效果不佳，有时甚至效果适得其反。我们需要在传统的物品划分方法的基础上，将物品分类细化，并且研究对各种物品的处置方式。笼统的看法、做法，在蛋糕供给并不充足的条件下应该休矣。市场力量和民间力量的进入，会使公共政策的手段更加丰富。从更深层次看，物品处置方式的改进是政府治道变革、公民社会运作的合理延伸。 市场失灵 政府失灵 公共物品 产权 公益物品 物品分类 公共池塘 自主治理 大部分社会成员，主要是一些持有现实态度的人，对政府干预的必要性是认可的。认可干预的主要理由是市场会失灵，可是，从某种意义上说，市场是很少失灵的，市场本来就有其能力限度；政府对市场的不适当干预导致的失灵现象更多。所谓制度供给不足、供给过剩现象到处可见。另一个干预的理由是，民间（社会）没有解决自身问题的能力，社会成员总是陷入囚犯困境中无法自拔。可是，在国家干预较少的地方，民间那些互助友爱、和睦相处、相互信任的社团、社群成员，经常比“利维坦”干预下的公民更加接近基本价值的实现。政府干预不是万能的，而市场力量和社会力量更不是百无一用。来自市场和社会的力量在处置某些物品时，有较之政府力量事半功倍的效果。现代公共政策研究是在政府干预加强的历史背景下走向前台的，而政策内容也是对政府主要干预方式和干预法则的描述，无论是供应、补贴、生产、管制，这些主要的干预方式都必须得到政策的规范和诠释；甚至可以说政策本身就是干预手段。因此，重新省视政府干预的能力边界，也许是寻找新思路、防范不恰当干预的出发点。 一、政府干预：造成问题还是解决问题 我们暂且将其他社会目标和价值放在一边，仅仅从效率角度看问题。亚当·斯密的一个巨大贡献，就是让市场导致效率的观点深入人心，而当时重商主义(的关税政策被斯密认为是对效率的惩罚和对工业的破坏。政府只应承担极少数无法由私人部门承担的职能。但市场失灵（失败）现象在经济社会的发展中也显现了，“市场失败的论调广泛地被认为是为政治和政府作辩护的证据。” 市场意味着买卖双方（或多方）自愿和独立决策导致商品和服务均衡数量和均衡价格，市场与政府的最大区别在于市场“相对缺乏强制、自由和独立决策能力”；政府的优势是，它可以通过约束和限制个人行为来达到群体的目标，因为“在许多社会中，政府都已获得了运用暴力的合法垄断权”。从理论上说，市场能有效配置的商品或者服务，应该满足这样几个条件：一，这些商品或服务是私人物品；二，消费者是正确而诚实的，他们的偏好显示造成了正确需求函数；三，生产和消费是没有外部性的，不存在转嫁现象；四、市场是竞争性的，没有个别生产者或消费者能操纵价格。很可能还要加上一个条件，就是交易是无成本的。但在任何一个给定的现实环境中，这几个条件都是难以完全满足的。而且，对于一个社会而言，效率并非一切；虽然其他东西未必与效率矛盾，甚至和效率高度相关，（例如，没有最低限度的制度供给，效率几乎必定因为垄断等原因下降），但效率不会自动带来其他东西。的确，市场不具备一个社会所需要的全部功能，例如最低限度的制度供给、解决外部性等等，市场的失灵具有必然性。因此，需要拥有独特权力政府干预来纠正市场失灵；政策手段是干预手段，也是弥补市场缺陷的手段。 对于公共政策的干预方式，查尔斯·沃尔夫（C. Wolf）指出：“公共政策试图弥补市场的缺陷。总的来说，他是通过立法和行政管理的形式，使具有特定职能的政府机构生产特殊的产品，纠正市场的缺陷。这种产品或活动可分为四种：（1）规制服务（例如，环境规制、广播电视许可、州际商业规则、食品和药品控制）；（2）‘纯的’公共物品（国防、航天研究和发展）；（3）准公共物品（如教育、邮政、医疗研究）；（4）管理转移支付（联邦、州和地方福利项目、社会治安等）。” 而就干预的功能而言，干预的功能主要包括保证经济运行（效率）、为提供市场不能提供的产品和服务和综合社会目标的实现。为了经济运行（效率）的干预包括，为纠正信息扭曲和信息不对称而进行的宏观经济调控，例如对需求和供给的干预、对产业结构的调整等，可通过财政货币政策、产业政策甚至经济计划来实现；为消除外部性而进行的干预，如禁止资源破坏性开发、防治污染，可以通过资源开发政策、环保政策、环境规制等来实现；维护市场秩序、保护竞争的的干预，例如反对垄断、反托拉斯等，通过反不正当竞争、反垄断等政策来实现。为了提供市场不能提供的产品和服务而进行的干预，实际上这是针对市场有效的第一个条件的，例如政府需要提供非排他的国防、治安、公共交通服务，以及无形的制度供给；上面所讲的反垄断法等制度安排也是市场不能提供的物品，但目的主要在于保证市场效率的实现，而这里强调的是提供那些消费者更