理解《公共行政的精神》.doc

理解《公共行政的精神》 弗雷德里克森（以下均简称为“弗”）在导言中明确指出本书的核心观点：这是一个人们对公共雇员充满敌意，主张人员精减，实行公共服务的契约外包、民营化政府减负的时代，在这个时候，强调公共行政在改善政府组织和其他所有的公共组织在管理方面会发挥至关重要析作用，似乎是不合时宜的。但是，这恰恰是本书的核心观点所在（P2）。在此，弗在确定“公共”范围的同时，对新公共管理的主张（在书中被弗称为“新治理”）的回应，主要一个强有力的政府，而不是仅仅作为守夜人的政府来实现社会公平这一公共行政的核心价值。如果要想理解公共行政的精神，我们要从两个角度出发，即外显的与内隐的两个角度来理解。外显的，是指公共行政的环境与实践，因为官僚的价值观、信念、态度、规范与行为方式都来自于公共行政的环境。内隐的，是指公共行政的精神反映官员以及公共组织的行为及引导行为的价值观、行为规范和信念。在弗氏《公共行政的精神》一书中，从外显的角度来理解公共行政的精神就是要了解“公共”的范畴，这也是公共行政的逻辑起点；从内隐的角度来理解公共行政的精神就是要明白社会公平这一公共行政的核心价值以及实现社会公平的途径——公民精神，要求官员要有秉持一种公民精神来提供公共服务，同时公民也应该以公民精神来参与到公共行政的事务当中。最后，弗提出了公共行政的精神的八条原则，表明了当代公共行政的价值和信念，并建议公共行政的实践者和研究者可以信守对这些信念与价值的承诺，以实现对公民的回应与社会公平。其中，对以公共、公平以及公民精神为主要内容的公共行政精神的倡导，是本书的特色与亮点，也是使《公共行政的精神》成为新公共行政在20世纪末的扛鼎之作的理由。 公共：公共行政的逻辑起点 弗在本书开头便强调，在公共行政领域，我们总是用“政府”代替“公共”，尽管公共的事务多数是通过政府来完成与实现的，但是“政府”的内涵远远没有“公共”丰富。同时，弗在书中多次感叹威尔逊在《行政学》中用公共行政一词，而没有使用政府行政一词来做为行政学的研究对象是明智的。 首先，弗追述了公共一词的古典含义：一个是来自希腊语“pubes”或者“maturity”，意为成熟；另一个词也是来自希腊语“koinon”，意为共同和关心。如此以来，就使得“公共”意味着一个人不仅能够与他人合作共事，而且能够为他人着想。（P19）这实际上也是弗所主张的公共应该具有的内涵，是对公共的回归。 其次，弗总结了在公共行政中关于公共的五种理论，根据其是否能够公正、充分地代表公共利益，对该理论进行评介。 对于多元主义的观点——公共是利益集团，弗认为最大的差异在于二者对公共利益所持截然不同的观点，公共行政的公共理念主张普遍的公共利益大于私人利益之和，而多元广义观点认为公共是利益集团讨价还价的结果。据此，弗认为多元主义的观点无法充分地代表公共利益。 对于公共选择的观点——公共是理性选择者，弗所持的是一种全然否决的态度。根据公共选择的观点，公众就会认为政府及其官员行为是为其自身利益而行事的，进而公众对政府及其官员也就失去了信任，最终表现为在公共事务实施过程中的冷漠与不合作表现。因此，弗认为公共选择的观点也是无法完全、公正地代表公共利益的。 对于立法的观点——公共是被代表者，弗所持的是一种扬弃的态度。由于立法清晰度的缺乏、行政裁量空间过大、司法的滞后，代议制政府中只有选民选举那一天才是正直自由的，才有可能是被代表的。因此，弗认为代表论的观点虽然是必要的，但是不充分的。 对于服务提供的观点——公共是顾客。人们都希望官僚为其顾客提供最佳的服务，但事实并没有充足的资源使得基层官员发挥他们的利他主义精神。（P36）同时，官僚自己本身也成为了一个利益集团，通过政治表达自身利益，在某些情况下甚至会不希牺牲公共利益。据此，弗认为公共是顾客的观点也是站不住脚的。 对于公共是公民的观点，弗是基本持赞同态度的。公共是公民的观点主张公民与管理者、立法者及利益集团一起，积极地参与政策制定的过程。弗认为该理论的优点在于其强调大家共同关心公共利益，有强化公共精神的作用；与此同时也指出该理论没有认识到专业知识和领导的作用。 再次，弗讲到影响公共行政的首要要素，也是最重要的要素，乃是政治。考虑到公共行政的外部环境——政治环境的要素，这里所提及的几种政治背景基本上是与几种公共理论相对应的，分别为立法政治、行政首长政治、利益集团政治、媒体政治和代理政府（公共服务的外包机构）政治。进一步说明了公共行政的政治的重要性在于，在公共机构的较高层面如何促进公共行政的精神。如此，公共行政的政治性将成为为美好愿望而实施善政的人类的能力的辉煌写照。这样，便提供给了我们一种由外而内地理解公共行政的精神的角度。 最后，弗提出了其所构建的公共理论的框架，并说明这种理论不应当仅仅在于其本身的发展，而应该能够