从发达国家政府监管职能的扩张历程看市场经济中政府职能演进.doc

从发达国家政府监管职能的扩张历程看市场经济中政府职能演进　　??????????????????????????????????????? 高世楫　　一、引言：市场经济与监管国家的兴起　　人类近200多年来的现代化历史和现代经济学的研究成果都表明，现代市场经济的发展必须依靠一系列的制度支撑。美国经济学家Claudia Goldin and Gary Libecap指出， “政府干预也许是现代经济发展中最具普遍意义的制度变迁”（Goldin and Libecap，1994， pp1）。广义地讲，国家和政府对经济的干预包括对产权的保护、对市场的监管、财政转移支付以及其它与经济相关的立法和司法。狭义地定义，政府对经济的干预包括收税、开支和监管 。全球经济发展的历史表明，市场交易领域的扩大同政府职能的扩张是同步进行，而监管正是政府履行其干预经济运行职能的重要方式。1997年OECD在关于工业化发达工业国家监管体系改革的报告中指出:“本世纪监管型国家（regulatory state）的出现是发展现代工业文明必不可少的一步。…监管帮助政府在保护广泛的经济和社会价值方面获得了巨大的收益”（OECD，1997，2002）。但围绕政府以监管方式干预市场交易和企业行为的职能，学者和政治家们在过去30年间有许多争论，许多国家进行了放松监管（deregulation，也称放松管制、解除管制）的改革，使市场竞争发挥更大的作用。　　但是，OECD国家过去30年进行的监管改革（regulatory reform），其本质上是在新的技术和制度环境下对政府、市场和企业关系的调整。美国经济学家、诺贝尔奖获得者Joseph Stiglitz 对美国上世纪八十年代以来放松监管运动带来的市场混乱局面进行了分析，他指出，“要使一个市场经济正常运行，必须要有必要的法律和监管以保证公平竞争、保护环境、保证消费者和投资者不被欺骗。需要的不是解除监管而是改革后的监管，即加强某些领域的监管如会计，同时弱化部分监管”（Stiglitz，2003， pp91）。最近10多年的理论研究和政策讨论中，人们开始从市场经济制度体系构成的角度分析政府的职能定位和监管的体系结构。从制度经济学的角度看，政府的监管是交易合同第三方强制性实施的一种机制，它同法庭、自律组织等其它第三方合约执行机制具有相同的作用和不同的成本，成为市场经济制度体系的有机组成部分（Glaeser Shleifer，2002; Djankov等， 2004; Shleifer， 2005）。一个基本的共识是，政府监管与市场竞争是市场经济有效运作的两个互为补充的基本制度。　　二、监管的本质与政府监管的地位　　（一） 监管的概念和本质　　对监管的研究，始于英语国家（主要是英国和美国 ）的经济学和法学。英文文献的“regulation”，在被译为中文时有“规制”、“管制”和“监管”三种通常的译法，一般是指在市场失灵的情况下政府对参与市场交易的各市场主体的行为进行的干预。由于监管反映的是政府对市场交易和社会运行进行干预的行为和过程，涉及立法、司法、行政管理、经济激励等多个领域，所以受到经济学家、法学家和政治学家的广泛关注；其研究需要运用法学、经济学、政治科学、社会学、经济史学、管理学、组织理论、公共管理等多学科领域的知识，体现了多学科和交叉学科的高度综合特性（Baldwin Cave， 1999）。在有关政府监管的理论和政策讨论中，人们往往从经济学、法学和政治学来梳理监管定义。经济学家Daniel Spulber在其关于监管与市场的经典教科书《管制与市场》给出了一个监管（管制）的定义：“监管是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制和间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为”（Spulber，1999）。法学家Anthony I. Ogus在其主编的《监管、经济学与法律》一书的序言中指出“经济学家在定义‘监管’时是谨慎小心的，他们使用这一术语几乎能够覆盖任何一种企业的外部控制方式。对于法学家而言，监管具有更加精确的内涵，监管被认同为公法工具，它可以通过政府进行强制，或半自治的、但属于公共部门的代理机构进行强制” （Ogus，2001， pp.IX.）。经济学研究的监管主要是对特殊产业、特殊交易行为进行的经济性、技术性和社会性干预；法学研究监管机构的法律地位、行政程序和司法干预；政治学研究监管的规则形成过程、执行过程中的博弈程序和利益格局。　　OECD指出，没有一个通用的监管定义可以运用于OECD国家各种不相同的监管体系，但在OECD关于监管的讨论中，监管是指政府用以对企业和公民提出要求的多种不同的工具，“监管包括法律、各级政府制定的正式和非正式的指令以及次级规则、获得政府授予监管权的那些