湖北省强县扩权运行状况的调查与思考.doc

县市的发展需要哪些自主权 ——湖北省强县扩权运行状况的调查与思考 《县市的发展需要哪些自主权》课题组 2003年湖北省委办公厅、省政府办公厅联合下发文件，扩大全省20个经济强县（市）的经济和社会管理权限，实际上就是将原来由地级市行使的权力下放到县（市）一级，使这些扩权县市具有更多的管理上的自主权。按照文件的规定，第一批扩权的项目涉及十多个部门，达239项，当时曾引起各方面的广泛关注。时至今日，这些县市经过扩权后到底效果如何，扩权运行的状况怎样，县市究竟需要哪些自主权，还需要在哪些方面进一步加强和完善，等等。带着这些问题，本课题组对湖北省的部分扩权县市进行了深入的调研，深深感到省委、省政府作出的对县市扩权的决定非常正确，但一些具体措施和实践层面上还存在一些问题，需要进一步调整和完善。 一、湖北省县市扩权改革取得的成效 （一）湖北省实施县市扩权改革的背景及动因 改革开放初期，为了打破市县之间的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局，充分发挥中心城市对农村经济的辐射和拉动作用，中共中央1982 年下发第51号文件作出了改革地区体制、实行市领导县体制的决定，当年末首先在江苏省试点，在肯定其经验的基础上，1983年开始在全国推行。自此, 市管县体制的发展势不可挡。截至2004年底，全国334个地级行政区划单位中，已有269个市管县形式的地级市，除内蒙古、吉林、黑龙江、湖北、湖南、四川、贵州、云南、西藏、甘肃、青海和新疆外，其他省市区全部实行了市管县体制市管县体制下的地级市所领导的县占全国总数的80％以上 “市管县”体制是指地级市对其周围县实施领导的体制。市管县体制试图以经济发达的城市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地区共同发展，形成城乡一体的区域整体。第一，地市级政府掌握了大量经济社会管理的权力，县级政府自主权过小，不利于县级政府因地制宜履行职能。第二，一些经济实力较弱的地级市实行市管县，存在小马拉大车的现象。第三，管理层次过多造成行政成本高昂，行政效率低下。一些不具备中心城市功能的地区强升格为市，增设机构、扩大编制造成行政事业费支出过大。第四，市管县体制下，县成了地级市的附属行政单位一些经济相对落后的地级市为加快城市化发展，往往依靠行政权力，将财政上，事权下移，造成县乡财政困难、城乡差距不断扩大“郡县治，天下安。”自古以来，县域经济一直是安民富民的基石。十六大报告和十六届三中全会决议明确提出了加快发展县域经济，建立合理的分权体制的要求。在这一背景下，各地先后开始了市管县体制改革的试验。浙江省是最先实行省管县体制改革的省份，2002年8月17日，浙江省委办公厅下发浙委办(2002)40号文件，将313项地区一级的经济管理审批权直接下放给包括绍兴县在内的20个县（市、区），经济上近似省管县，涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面这种直管还扩展到社会管理职能，如出入境管理、户籍管理、车辆管理等，重点是县财政直接对省负责。文件里用四个字表述扩权的总体原则——能放都放。这种改革模式成效是显著的，使全省县域经济得到发展，成为全国的排头兵。在第五届全国县域经济基本竞争力评价中，浙江省有27个县市进入全国经济百强县市行列，居全国31个省市区之首。改革思路一是赋予县级政府更大主权，把一些原本属于地市级政府的行政审批权力直接下放到县二是在财政体制上相应增加县级财政的分享比例，增加县级政府收入三是选择扩权试点县时，优先考虑综合实力较强的县，兼顾部分中等和贫困县。然而，县域经济是经济发展中的薄弱。经济专家认为，湖北与江浙粤等沿海发达省份最大差距在于县域经济发展不够。改革开放后，浙江等沿海发达省份纷纷发展县域经济，乡镇企业、个体私营企业如雨后春笋般冒出，不断成长壮大。中部省依靠的还是大企业、大城市。正是这种发展模式差异，在很大程度上导致两者之间的发展差异。要实现中部崛起，必须大力发展县域经济，培育崛起的支点。新世纪开局之际，省委、省政府果断决策把发展县域经济作为全省的一个经济战略核心。是县级政府权力小、财力弱、负担重，缺乏经济发展的自主权和积极性管理层次过多，运行效率低，行政成本大2003年3月湖北省委书记俞正声同志亲自带团赴浙江考察，学习发展县域经济和民营经济的经验。自2003年6月起改革的动因目前，纳入县域经济评价考核范围的76个县（市、区）中，有县39个，县级市24个，林区1个，县改区12个。土地面积17.8万平方公里，占全省国土面积的95.8%；总人口4882万人，占全省总人口的81.1%；耕地面积2799千公顷，占全省90.5%。2004年，全省76个县(市、区)共完成地区生产总值3440.8亿元，占全省GDP总量的54.5%；完成地方财政收入100.45亿元，占33.1 %。