第五章-公共政策合法化.ppt

公共政策合法化 一、政策合法化的概念与作用 1．“合法性”与“合法化”概念 “合法性”表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础，至于具体的基础是什么（如某种习惯、某条法律、某种主张、某一权威），则要看实际情境而定 “合法性”概念有广义和狭义之分。 广义的合法性概念被用于讨论社会的秩序、规范，或规范系统； 狭义的合法性概念被用于理解国家的统治类型或政治秩序。 与合法性相伴生的一个概念是“合法化”（legitimation）。它的最基本的意思是：显示、证明或宣称是合法的、适当的或正当的，以获得承认或授权。 “合法化”作为动词，意为“使具有合法性，给予法律力量，使具有权威性、核准或批准”。 什么是政策合法化？ 朱志宏：是赢得多数立法人员对政策方案的支持。在美国，政策合法化的过程，就是政策方案经参、众两院多数议员同意，并经总统签署的一个行为过程”。 张金马： 是指经政策规划得到的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关的政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成。” 陈振明：政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。 可以从如下几个方面来把握： 　 第一，所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其它形式的政策，都有其合法化过程。 　 第二，政策合法化是有目的的活动。 　 第三，政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的活动。 　 第四，政策合法化是主体依照法定程序所实施的一系列行为过程. 政策合法化的地位与作用 （１）政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是政策执行的前提； （２）政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体体现； （３）政策合法化是依法治国的需要。 案例 1994年9月8日，某市人大常委会基于该市人口增长速度快和财政压力大等方面的考虑，制定通过了《××市征收城市容纳费条例》，规定凡是经批准迁入该市的常住人口，按每人1万至10万元五个档次的标准征收“城市容纳费”，定于11月1日起施行。 政策公布后，引起广泛争议，激起多方面特别是毕业生、用人单位和专家学者的反对，为此，市政府于11月推出《容纳费减免征收试行办法》，1995年1月又进一步推出针对高校毕业生的减免办法。“减免后的容纳费，显然与开始时所推出的政策有很大出入，并且该条例实际上也没有在生效期到达后得到严格的实施。” （徐颂陶、徐理明：《走向卓越的中国公共行政》，北京，中国人事出版社1996年版，第118-121页。）　　 思考 第一,人大决策前没有充分发扬民主,政策方案没有征求社会意见。 第二，该政策与建立社会主义市场经济体制的要求相违背。 第三，“该政策没有把公共利益放在首位，有地方保护主义的倾向”。 第四，以执行机关的政策代替权力机关的政策，颠倒了宪法规定的监督关系，至少是对政策合法化主体的特定性或主体的法律地位认识不足。 二、政策合法化的主体及其权限 政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位的国家机关。 两个基本特征如下： 宏观上的广泛性：是指从总体上看，政策合法化的主体是相当广泛的；有权使政策方案获得合法地位的国家机关，都可以成为政策合法化的主体。 微观上的特定性：是指每一项政策方案的合法化主体都是特定的。 政策合法主体的权限 （1）主体要有合法依据。 （2）注意政策所及事项、地域、措施和手段等的职权限制。 （3）注意滞后法律的效力问题。 三、政策合法化的程序 指的是政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。从理论上说，政策规划阶段结束后才进入合法化过程。实际上，合法化过程往往又包含有政策规划的行为性质。不同的政策方案，不同的合法化主体，往往导致不同的合法化程序。 政策合法化程序的相对性 政策合法化的程序，应该说是从政策规划的终点——方案选优或者说是政策方案的最终决定后开始的。政策合法化过程并不简单地表现为通过与颁布政策。通过政策，就意味着先要讨论、审查政策方案，而这又往往导致对政策方案的某些内容进行修改以取得较多的赞同意见或决策者的满意。这么一来，政策规划阶段所说的对政策方案的“最终决定”，似乎又从政策规划阶段开始。 政策合法化实例 行政机关的政策合法化过程 政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧密相联的。领导体制的不同往往导致合法化过程的不同。 首长制：最高决策权由行政首长一人执掌，其他成员只有建议权，没有决定权。美国总统制就是一种典型的首长制。一次，林肯召集七位部长讨论问题，七位部长均反