中国土地财政-文献综述.docx

中国土地财政综述摘要：研究目的：探讨中国土地财政的成因、后果及治理措施。研究方法：文献资料法、对比法。研究结果：学者对土地财政的看法正随着研究深入不断改变。但从总体上看，土地财政的后果是弊大于利，不利于地方经济社会的可持续发展。研究结论：建议通过改革现行的财政分税制、推动土地的市场化、强化土地出让管理制度三条措施解决土地财政的困境。关键词：中国 土地财政 分税制 正外部性 负外部性1 土地财政的理论内涵1.1概念从广义上来讲，土地财政不仅包括直接取得土地出让收入的财政收支活动和利益分配关系，还应包括由此而产生相关间接性收入的财政收支活动和利益分配关系，包括城市扩张带来税收收入，土地抵押融资等。正如蒋省三、刘守英指出，政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，成为名副其实的“土地财政”。在现有文献中，许多学者对土地财政的看法正随着研究深入不断改变。起初，大多数学者认为土地财政是一个贬义词。如贾奇峰、郑光泉认为，目前土地流失严重，土地出让金财政预算管理有待加强，土地出让金带来的丰厚财政收入诱发了地方政府的短期行为。但最近几年，很多学者逐渐从正反两个方面来看待土地财政问题。如岳桂宁等指出，土地财政分为正效应和负效应：正效应为增加地方政府可支配收入，促进地方城市化进程。1.2主要表现高聚辉，伍春来认为，土地财政的表现主要为四个方面：一是地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，作为地方政府财政收入的重要补充来源。二是地方通过低价出让工业用地，以此来招商引资，并以此带动当地经济发展。三是进行城市扩张，大拆大建，以此促进建筑业和房地产业的发展，带动地方税收收入的增加。四是以土地为抵押作为融资工具获得银行贷款，以此来进行基础设施投资和城市建设。2 土地财政的起源及相关因素分析2.1土地财政的起源在现有文献中，通常把土地财政的源头归咎于1994年以来所推行的分税制改革。陈志勇、陈莉莉认为1994年的分税制改革以及2002年的所得税分享改革约束了地方政府“企业财政”的策略性行为，然而地方政府的财政行为并未由此进入正式和规范的轨道，反而表现出一种对非正式非规范制度强烈的“路径依赖。如徐朋从分税制的角度出发认为土地财政的形成是由于分税制存在的严重缺陷引起的，是财政窘困的无奈之举。分税制改革，导致事权下放，财权上交，同时分税制改革并未取消预算外资金体制，在规范、正式的地方财政收入增长难以弥补支出的增长时，面对财政压力，各级地方政府就尽可能通过扩张预算外收入和体制外收入来增加自己的可支配财力，土地财政也就由此产生。但也有别的一些说法，其中有一种是从政府财政幻觉的角度着手。陈国富、卿志琼从法经济学的角度认为：在土地征收中，政府存在财政幻觉。在我国土地分割和土地征收程序虚置一同构成支持财政幻觉的制度基础，中国土地财政的兴起是居民财产权利与政府征收权之间失去平衡的结果。2.2促成土地财政的相关因素分析1.制度分割我国的农地流转制度具有非常独特的性质和结构。图1描述的是国际上通行的土地流转制度，图2描述的则是我国农地非农化的途径(箭头表示权利的流向，虚线表示活动被禁止)。与国际所不同的是，在我国，行政机制代替了市场机制，征地取代了买地。我国土地制度最重要的特征是城乡分割。法律规定，农村的土地归集体所有，城市土地则归国家所有，它们受制于不同的权利体系，并由分立的机构和法规管理。这也就造成政府成为了城乡之间土地流转的唯一中介，征收成为农地实现转用的唯一合法形式，政府成为土地一级市场的完全垄断者。作为垄断者，政府为获取做大的财政收益，会尽可能压低农民征地补偿。因此，Guangzhong Cao, Changchun Feng,Ran Tao认为，低廉的征地补偿是发生在中国城市化过程中造成土地财政畸形化发展的基本原因。2.预算制度土地出让金属预算外收入，无法有效的监督，因而，对于土地出让金的使用、管理和分配有着随意性和非公开性。同时，我国的预算很多不公开，一些公开的数据也只是些概括性的数据，没有任何具体的实用性价值。财政的非透明化，使得外界无法监督政府支出的有效性。3.中央和地方财权与事权不对等1994年进行的税制改革将中国的税收收入分为中央收入和地方收入两大类，其中中央收入占据了税收收入的大头。而地方政府财权缩小，事权并没有相应减少，支出有增无减。正如孔善广所述，地方政府的财权与事权不对称，必然形成地方政府在既定约束激励机制条件下，通过土地财政扩大财源。3 土地财政的后果现在不少学者认为土地财政一无是处，是财政体制的毒瘤，这个看法不免太主观武断。其实，土地财政带来的后果具有两面性，既有好的一面，也有不好的一面，需要我们全面客观的分析3.1正外部性1．推动城市化的进程地方政府在征用土地，扩大招商引资、投资上项目、发展建筑业和房地产业的同时，客观的