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中国土地财政地域差异和转型探究 　　摘要 土地财政是当前政府管理中的热点问题，分地域研究土地财政差异情况，对于提出科学合理的转型对策具有重要的理论与现实意义。总结土地财政各项收入来源发展概况，考虑土地储备抵押融资为借债收入，故只以土地出让金与土地、房产税收计算1999-2010年全国31个省（市）土地财政收入总规模，同时考虑各省（市）年均土地财政收入规模占地方财政总收入的比重（贡献率），找出土地财政情况地域差异的基本规律。进一步采用SPSS19.0层次聚类分析方法，将全国31个省（市）土地财政情况划分为5种集群类型：土地财政发展期、较旺盛期、旺盛期、中期、后期。从土地财政收入规模与增长趋势及对地方财政总收入的贡献程度，分析各集群土地财政情况存在差异的原因。在此基础上，考虑土地财政不可持续性及存在的诸多弊端，针对不同集群地域从国家层面制度改革、征收物业税、改变土地财政为动力源泉的城市化、发挥闲散土地的财政作用等4方面，提出土地财政转型的政策建议。 关键词地方政府； 土地财政； 地域差异； 转型 中图分类号F301.0 文献标识码A文章编号1002-2104（2013）10-0151-09 土地财政是指中国社会转型时期，以地方政府为主体、高度依赖其行政区内的土地资源所进行的财政收入（土地租、税、费及抵押融资）与支出活动及利益分配关系，且土地相关财税收支占地方政府总收支比重较高的财政运行状态，其中土地出让金收入是地方政府土地财政的主体[1-4]。 1994年国家实施了分税制改革，目的是提高中央财政收入在全国财政总收入中的比例，1991年该值36.3%，1994年上升到45.0%，2010年则达到47.3%。分税制改革后地方政府的事权范围却有增无减，形成财政收入与支出间的缺口，中央和地方政府的财政收支状况与分税制改革前相比呈现“反向剪刀状”。分税制改革明确了土地出让金及房地产业、建筑业的营业税是地方政府可以独享的，从此，土地财政作为一种新型的政府运行模式在全国迅速开展[5]。土地性质的财税收入占地方财政总收入比例逐年增长，1991年该值为3.3%，1994年为20.4%，到2010年飙升到60.2%。可以看出，土地性财税收益成为地方预算外财政收入的支柱与弥补财政资金短缺的“有效”途径与“理性”选择。 自1978年改革开发后，党和国家将工作重心转移到经济建设上来，并确立了政治集权的、以GDP为主的地方官员政绩考评体系，使得地方政府成为了城市“经营者”，本质上却是以“经营城市”之名来行“经营土地”之实。按照国家《宪法》与《土地管理法》规定，地方政府是其行政区内土地产权代表与农地城市流转补偿的唯一合法中介。因此，微观范围内的公有属性使土地资源从虚幻上变得不再稀缺，为地方政府扩大“征地、批租”规模获取财政收入提供了充分的制度保障[6]。进入21世纪以来地方政府越发依赖土地财政，引发了农民权益受损、土地违法、城市畸形发展、房地产价格非理性快速上涨以及新兴起的撤村并居导致的农民“被上楼”等诸多弊端。 土地财政现象已成为社会广泛讨论的热点问题并引起学术界广泛关注，对其研究主要集中在全国范围内土地财政总体的形成驱动因素、正负效应、改革转型上，并取得了大量的、具有重要价值的学术科研成果。但是中国幅员辽阔，各地区的经济社会发展与土地财政状况存在较大差异，现有研究中，针对不同地域土地财政进行系统分析和比较以及在此基础上提出转型建议的还比较少见。本研究采用1999-2010年中国31个省（市）土地财政收入数据（鉴于数据的获取性，未包含我国香港、澳门和台湾地区），对土地财政收入规模进行了估算和比较；同时考虑各省（市）土地财政收入规模占地方财政总收入的比重（贡献率），采用聚类分析方法，将全国31个省（市）土地财政情况划分为5种集群类型，并根据各集群地域土地财政差异规律与原因及实际状况提出转型的政策建议。 王玉波等：中国土地财政地域差异与转型研究中国人口?资源与环境2013年第10期1地域土地财政收入规模估算 1.1土地财政各项收入来源发展的概况 首先，土地出让获取高额的土地出让金收入。土地出让金指地方政府作为城镇国有土地的所有者将土地使用权在一定年限内让与土地使用者时收取的地租资本化的费用，即土地批租价格，也可称为土地资源价格[7]。土地出让金收入也是狭义的土地财政，它是地方政府预算外收入的主要来源，在土地财政收入中占据主导地位。如2010年全国土地性财税收益为33 994.3亿元，其中土地出让金收入27 464.5亿元，占土地财政收入总规模的80.8%。1999-2010年国有土地出让面积与出让金收入见图1。 在1999年全国国有土地出让面积为45 390.7 hm2，出让金为514.3亿元，平均地