分权理论与中国的经济改革：一个文献综述.doc

分权与区域经济发展：面向一个最优分权程度的理论 严冀 陆铭* 摘 要：关于中央政府与地方政府的关系，已有的理论认为分权可以使得地方政府更好地发挥其信息优势，同时，分权也为地方政府提供了更好的经济激励，因此，分权是有利于经济增长的。但是在经验研究上，中国的分权改革与经济增长是否存在正相关关系仍然没有形成一致的结论。本文认为，分权也可能带来一些对区域经济发展不利的影响，其中，由于地方政府的战略性经济发展政策和对经济的干预而导致的经济资源误配置是分权所带来的一项非常重要的成本。因此，在理论上可能存在一个最优分权结构，偏离了最优程度的分权反而可能对经济增长不利。 关键词：财政分权 联邦主义(federalism) 市场分割 地方保护 中央政府与地方政府的关系是一个古老但又十分重要的经济学话题，因为几乎任何一个国家的政府体系都是分为若干级别的，通过权力的分配达到区域经济的协调发展是中央政府的重要目标。分权(decentralization)理论就是研究哪些职能和政策工具应该集中到中央政府，而哪些应该分散到地方政府。分权理论的核心是财政分权，其研究方式大多是规范性的，讨论集中于如何设计“最优”税率、税种和财政转移。在本文中，我们关心的是中央政府与地方政府之间分权的程度，从财政支出的角度来看，就是中央和地方政府在财政支出中的比重。已有的理论主要从地方政府的信息优势角度论证了分权的好处(如Hayek, 1945; Qian and Weingast, 1996, 1997)，由此而引申出的一个问题是，中央向地方的分权到底应该进行到什么程度？换句话说，如果在理论上分权有利于经济的发展，那么中央政府是否就应该仅提供一些象国防、外交这样一些只能由国家统一提供的公共产品？从实证研究的角度来看，一个相关的可检验的命题是，财政分权是否与经济的增长正相关。从中国的经验来看，我们已经知道的是，以地方财政支出占全部财政支出的比重来看，中国的这一指标非常高，显示出中国是非常分权的(Jin, Qian, and Weingast, 2001)，而在工业化国家和发展中国家该比重分别为34%和22％(World Bank, 1996)。同时，改革以后地方政府在支出的结构方面也享有了更多的自主权(Oksenberg and Tong, 1991)。如果进一步地考察中国的分权改革和经济增长的关系，不同的学者的研究结论相去甚远，但这些争论也提醒我们，对于分权和经济增长之间的关系已有的理论认识还是非常不够的。我们注意到，分权也可能带来一些成本，甚至可能存在这样的机制，使得财政分权成为阻碍地区分工和加剧地方保护主义的原因。如果的确这样，那么最优的分权结构就绝不是让中央政府退回到“守夜人”的角色。在这篇文章中，我们就通过已有相关文献的梳理，从理论上说明最优分权程度的决定因素。特别地，我们将指出财政分权与地方政府的经济发展战略和地方保护主义的关系。 本文是这样组织的：第一部分是对分权的政治经济学理论的梳理，指出分权对经济发展有利的一面。第二部分是对于财政分权与经济增长的关系的讨论，我们将结合一些已有的实证研究指出，中国的经验并不能为分权和经济增长的正相关关系提供足够的支持。第三部分我们将对中国市场是在走向整合还是分割的经验研究进行评论，并且指出，财政分权和地方政府对经济的干预可能正是导致地方保护主义的一个原因，这就使得分权引发了经济效率的损失，正是这些分权所带来的效率损失使得最优的分权程度成为在理论上值得讨论的问题。最后一节是全文的总结，我们也将提出一些促进区域经济协调发展的政策含义和今后研究的方向。 一、分权的政治经济学：中国的市场化改革为什么能得以保持？ Montinola、钱颖一和Weingast在1995年的一篇论文中提出了一个非常有趣的问题：中国在改革中的政治基础和西方市场经济国家有很大的不同，比如，中央政府保持着相当的可以使改革扭转的权力，以及缺乏正式制度来保护私有产权等，但是，就是在这种与传统政治经济学的理念相矛盾的背景下，中国的市场化进程取得了令人吃惊的成功，如何来理解这个现象呢？他们认为，中国的分权改革使不同级别政府间形成了一个十分类似于西方联邦主义(federalism)的政治结构，正是这个结构确保了市场化的顺利进行，他们由此提出了“保持市场化的联邦主义(market-preserving federalism)”的概念。值得注意的是，虽然“财政分权”一般来说是“分权”的核心，但是，正如Montinola、钱颖一和Weingast(1995)所指出的，至少在中央向地方的分权过程中，地方政府所获得的以及后来行使的权力在很多方面超出了财政的范畴。在钱颖一等人看来，中国的改革之所成功，其中一个重要的原因就是，中国改革伴随着中央向地方的分权，而这个分权的结果