后禁牧时期农牧交错带草场利用与管理探索.doc

后禁牧时期农牧交错带草场利用与管理探索 　　摘要 禁牧政策实施以来，草原上违规放牧现象一直是“公开的秘密”，显性的禁牧政策文本与隐性的偷牧行为间形成僵局，禁牧政策的长期可持续性亦受到质疑。为打破僵局，探索禁牧草原的后续利用和管理，宁夏盐池县大水坑镇进行了开牧试验。通过对开牧试验村以及非试验村8个村庄40户农户的实地调研，研究发现开牧试验方案恢复了农户草场使用权并实行鼓励社区参与的草场管理机制，农民的滩羊养殖行为、草场使用和管理行为都发生了改变，在保证草场质量的同时农户生计得以改善。社区资源禀赋、社区精英、明晰的产权、草场管理行动的制度化、政府的监管与奖惩结合是草场社区化管理的影响因素。开牧试验启示要实现草场管理政策的可持续性，应注重草原生态保护和农户生计发展的兼顾、草场使用权的恢复、管理方案的弹性、社区参与的管理机制和生计替代政策。政策僵局的打破不能依赖于政府的数量可观的生态补偿，而需要借鉴开牧试验的经验，在更为综合的市场框架下建立纳入个人承诺和社区管理的草场使用制度。 关键词禁牧政策；开牧试验；社区参与；草场管理 中图分类号F062.1 文献标识码A 文章编号1002-2104（2014）01-0118-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.01.017 上世纪60年代哈丁提出著名的“公地悲剧”论，说明完全开放、没有任何管理的公共资源最终会因为每个理性的个体追求自身利益最大化而导致过度使用或退化。哈丁意在警醒人口问题最终难以通过技术手段解决，也不能诉诸于良心，而需要通过达成共识的具有共同强制力的社会安排来产生责任[1]。公地悲剧演绎出两种解决思路：一种是将产权分配给个人，通过自由市场实现资源私有化，一种是国有化或者建立全权的外部机构来管理资源[2]。我国的草原管理目前也主要沿袭这两个思路：90年代第二轮草场承包确立了“双权一制”为主要内容的草原承包经营制度，但并没有带来预期的效果；2000年以后，国家积极介入到草原生态保护中，试图通过补贴和干预牧民的微观生产行为来保护草原生态环境，实际上却普遍出现违规放牧行为，国家决策的简单化和决策过程的“再集中”，导致国家干预的失败[3]。 1试验背景 1.1开牧试验的由来 禁牧政策是国家干预牧民生产行为政策中最突出的一个，被称为是席卷西部草原乃至全国生态脆弱地区的一场“绿色革命”[4]，但禁牧实施伊始就引发了学者们的激烈讨论。一方面，禁牧相比自由放牧，取得了更好的生态效益、经济效益和社会效益[5]；另一方面，在禁牧效果得到承认的同时，它的长期可持续性受到质疑。禁牧对部分农户尤其是贫困户的生计形成挑战[6]。普遍出现的违禁放牧冲击政策实施效果，导致基层干群关系紧张[7]和禁牧政策执行成本高昂。禁牧政策实际上处于一种僵局之中，产生了类似于公地悲剧的效果，“夜间偷牧”取得了一种半合法化的地位[8]。全年禁牧还造成草原资源浪费，耕地耕种强度增加[9]。大量研究表明，围栏封育在一定时期内可显著提高草地生产力，但长期封育并不利于提高其生产力、生物多样性和放牧利用价值，不利于草场的健康恢复[10-16]。因此，后禁牧时代的草场利用和管理是一个很值得讨论的问题，农民和学者都提出适当利用草场的建议，但目前有价值的尝试还比较有限，王晓毅在内蒙开展了实验，通过行动研究指出让村民参与协商和规划、引入社区管理是解决问题的有效途径[17]。国际上，针对市场失灵和政府失灵，上世纪80年代以来，有学者提出第三种选择：一种（自发的或者引导的）来自于资源使用者社区内部的集体行动[2]。与那些外部强加的规则相比，公共资源的使用者设计和实施自己制定的规则时，更能促成当地资源的可持续利用[18]。国内学者也认为，政策应是决策者和政策受众之间智慧和文化的互动过程，决策者需要在全局观的基础上针对重要的地区因素设计更加灵活的政策，政策的受众则要基于自身的特点进行积极地适应，生态实际和包括传统知识在内的社会实际是利用新政策的基础[19]。社区参与的草场管理制度在后禁牧时代不妨成为一种有价值的尝试。 2003年，宁夏自治区在全国率先实施天然草原全面禁牧封育。禁牧以前农民放牧的时间和规模不受限制可以自由放牧，全面禁牧后，农民全年不能在草场上放牧，只能舍饲和打草饲养，但实际上违规放牧是公开的秘密，禁牧政策难以真正落实。在此背景下，宁夏回族自治区政府办公厅牵头，农牧厅等多个部门共同参与实施，于2005年在盐池县成立“南部山区天然草原以草定畜、草畜平衡大水坑镇综合试点”（以下简称为开牧试验）。 1.2开牧试验下草场的社区化管理机制 该试验围绕禁牧封育草原面临的后续保护和合理利用问题，综合采用划区轮牧、季节性休牧和以草定畜的管理措施，实现天