政府投资项目BT融资建设模式招标方式的分析.doc

政府投资项目BT融资建设模式招标方式的分析 摘要: 随着政府投资项目市场化改革的进一步深化和发展，按照招投标法和实施条例的规定做好BT项目招投标工作成为BT融资模式发展的重要内容。本文根据招投标法及实施条例等相关规定，从明确招标代理机构和投融资顾问机构应在各自业务领域角度，分析了政府投资项目BT融资建设模式招标程序的设计。 一、BT融资建设模式涉及的招标分类 随着BT融资模式在城市建设中的不断尝试和发展，它在融资和建设方面的优势得到了广泛的认可。在BT项目的操作过程中，投资人的选择是BT模式操作的关键。在BT项目的招标程序方面，《行政许可法》、《招投标法》、《招投标法实施条例》以及相关省市地方法规也都进行了相关规定。在实际的操作过程中，因为BT模式具体的实施方式的不同，出现了很多不同的招标招商方式。只有合法合理的招标方式，才能够保障BT项目在投资人选择过程中的公开、公平和公正性，进一步促进公用事业的市场化改革，保障公共事业安全和公众利益。 按照法律法规的要求，在BT模式中主要存在两类主要的招标选择。一是项目投资人选择，二是工程项目的施工方选择。就招标类别而言，即工程招标和项目投资人招标。工程招标是指工程建设项目中的勘察、设计、施工、监理以及相关重要设备等的招标，是对已存在的经济实体的产品或服务进行的招标。而项目投资人招标是随着我国投融资体制改革发展出现的新的招标类别，在BT项目中，具体是指政府通过招标的方式，选择确定基础设施、公用事业等政府投资项目的市场投资主体，并许可中标人自筹资金进行项目的投资和建设。 BT模式又分为二次招标完全BT方式、BT工程总承包方式和BT施工承包方式。其中二次招标完全BT方式的投资人和工程施工人不同，所以投资人的选择和施工方的选择相对独立，先选投资人再选施工方的顺序明确；而其他两种实施方式中，投资人和工程施工人是相同的，由投资人直接承担工程的建设施工。所以在BT工程总承包方式和BT施工承包方式中，投资人选择的结果和工程项目施工招标的结果应当是一致的。既然不允许有操纵行为，那么就比如涉及到两类选择程序的配合。这个配合问题常常成为BT项目发起人决策的重点。 二、两种不同性质招标的区别 目前在政府投资项目BT模式的操作过程中，特别是投资人和施工方同体的实施方式中，因为对两种不同性质的招标认识的不足，很多项目发起人将工程招标的操作方式套用在以选择社会投资主体为目标的项目投资人招标活动中，甚至直接采用工程招标的方式进行BT模式的操作，降低了BT模式的操作质量，也影响了BT投融资市场的健康发展。实际上工程招标与项目投资人招标存在着很大的差异。 1、招投标主体间的关系和各自职责、风险不同。 工程招标是在平等民事主体之间进行的，而项目投资人招标是在政府和社会投资人之间进行的。特别是将项目投资人招标当作工程招标在工程项目有形交易市场进行招标交易时，因为相关法律法规、示范文本以及行业惯例对工程项目建设招标时发包人和承包人之间的管理责任和风险承担都有一贯的约定，而这种约定和BT施工总承包方式中项目发起人和项目投资人之间的管理责任和风险承担的有这很大的不同，往往因为套用工程招标文本而造成不合理的权利义务关系。BT项目中投资人的权利、义务、责任以及所承担的风险很大程度上超过了一般工程建设承包人所享有或承担的范围。 2、招标前提和资金流向不同。 政府投资项目BT模式项目投资人招标的前提往往是政府已经确定采用BT特许建造移交模式市场化运作项目的建设，通过招标选定投资人后向其授予该特许权，由投资人筹集资金用于项目的建设。而工程招标的前提是招标人有采购某种设备或购买某种服务的需求，招标成功后中标人提供服务或货物，招标人向中标人支付资金。为了保证届时大量的资金流出，工程招标要求具有相应资金或者资金来源已落实为前提。 3、招标的复杂程度不同。 政府投资项目BT模式中工程招标的对象是建设施工的服务，其标准是固定的，招标活动有严格的程序，工程招标各项目间的共性较多，操作相对简单；而项目投资人招标是一种融资行为，要根据不同的项目进行不同的项目结构设计、项目边界条件的界定和优化，涉及到财务测算及项目投资协议起草等投融资类工作，相对工程招标其工作要量大得多，复杂得多。 4、对招标代理顾问机构的要求不同。 在政府投资项目BT模式操作过程中，绝大多数行政主管部门一提到采用招标形式选择社会投资主体，几乎都会询问代理顾问机构是否具有招标代理资质。实际上，我国的招标代理资质是针对工程招标的招标代理机构颁发的，目前尚未有专门针对项目投资人招标的代理资质法规和证书，也就是说所谓的招标代理资质只是针对于工程招标而言，对于项目投资人的招标代理，并没有资质的要求。 因为招标内容和复杂程度的不同，工程招标的代理机构仅要求具有相关的工程招标代理资质，熟悉工程建设的勘察、