土地股份合作制背景下推进承包经营权确权的农户意愿_难点与对策_以广东省为例.docx

*土地股份合作制背景下推进承包经营权确权的农户意愿、难点与对策*———以广东省为例□张沁岚杨炳成文晓巍饶炯内容提要:对土地承包经营权确权是维护农民土地权益的重要措施。在推行了土地股份改革的地区，由于土地长期由集体统筹经营，确权工作面临着特殊的困难和挑战。本文基于广东省佛山市和东莞市农户入户调查数据，对此类地区确权工作面临的难点、农民的确权意愿、确权之后农民继续参与股份合作经济的意愿进行了分析。研究发现，整体上农民确权意愿较高，但承包地流失面积大、土地承包合同和证书到户率低、土地承包合同不规范等问题可能会阻碍确权工作顺利推进。确权还可能对现有股份经济的持续经营带来冲击。建议在此类地区采取灵活多样的确权方式，并出台相应措施应对后确权时期股份经济可能遭遇的解体风险。关键词:土地股份合作制;承包经营权;确权;农户意愿;解体风险DOI:10.13246/j.cnki.iae.2014.10.011一、引言农地确权一直是学术界关注的热点，也是一个具有中国特色的问题。按照制度经济学的观点，土地产权是所有权、转让权、收益权、处分权等权利的统一，但在中国现行的农地制度下，所有权和承包权一直处于相对分离状态，与土地相关的各种权利并未清晰界定到个人，农民的土地权能尚不完整。早在20世纪80年代末我国就开展了农村集体土地确权登记颁证工作，但大部分地区进行得并不彻底。近年来，确权工作被重新提上议程，中央数次出台相关文件，推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作进程。对农村土地承包权进行确权具有三方面显著作用:首先，有利于农民对土地承包经营权形成长期稳定的预期，增加土地投资(黄季焜，2012;韩俊，2008;叶剑平等，2008);其次，农民利益从制度和法律上得到保障，在土地征用过程中谈判地位提高，土地权属纠纷和矛盾可以得到更有效解决(于建嵘，2012);再次，土地有了权证便有了交易的凭据，流转过程中的交易费用大大降低，从而增强土地的流动性(周其仁，2009)。目前正在开展的确权登记颁证工作，目的就是要依法确认和保障农民的土地物权，还权赋能，最终实现农民的土地完整产权。土地承包经营权确权带来的好处显而易见，但在广泛推行了土地股份合作制的地区，确权工作却面临特殊困难和阻力。20世纪90年代，以广东省为代表的经济发达地区非农产业得到高速发展，抛荒地增多，工业用地却出现供不应求的情况。在这种背景下，一些地方政府开始许可集体经济组织在不改变土地所有权的前提下，通过反租倒包等形式将分散于农户家庭的土地经营权集中到股份合作组织统筹经营，农民每年按股份获取相应的股息和分红。这种模式不仅解决了土地分散经营导致的效率低下问题，而且成功地以集体土地启动了工业化(蒋省三，2003)。在很长时间内，土地股份合作制备受推崇，成为珠三角地区农地制度改革的主流模式。项目来源:本文得到广东省农业厅“推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作专题调研”资助*—81—《农业经济问题》(月刊)2014年第10期在对土地股份合作制持有乐观态度的同时，越来越多的学者也注意到这种制度存在的种种弊端，而这些问题也使土地确权工作变得异常困难。首先颇受诟病的是土地股份经济中股权的不完整性。在中国当前土地制度下，农户只拥有土地的承包经营权而没有所有权，这意味着他们手中的股权仅仅是获取土地收益的凭据，而非真正意义上的股权。大部分地区股份不允许转让、抵押和继承，股东也缺乏可行的退出机制。一旦加入股份经济组织，农户的承包权就被长期剥夺(黄少安，1995;朱守银等，2002)。其次，刘愿(2008)、张笑寒(2011)等对土地股份制改革效果进行调研后发现，由于合作组织的产权边界模糊，股东利益受到挤压的情况时有发生。尤其是在农用地转为非农建设用地的过程中，地方政府和乡村干部从中获取巨大的寻租收益，农民却因缺少话语权而无法得到合理补偿。这部分地区土地纠纷和矛盾的数量以及复杂程度都远超未实行土地股份改革的地区。上述问题意味着在土地股份制背景下，确权工作将出现诸多不确定性。在土地已经被统筹经营多年，而且土地面积大量减少、土地用途发生巨大变化之后，再重新对每位股东承包地的界限、面积以及各项权利进行确认，究竟如何保证其公平、公正和合理性，的确考量学术界和政府工作者的智慧。人们普遍担心确权过程中家庭承包制以来累积的历史问题和矛盾将集中爆发，甚至引发农村社会冲突和动荡。基于以上原因，政策执行者对农地确权一直有抵触态度。但是，与之相反，这些地区的农户却对确权表现出极大热情。由于土地股份合作制具有较强不可逆性，即使股东对合作经营不满意，也无法重新取得土地的支配权，或者对手中股份进行处置。他们一直期待有契机重塑土地主人地位，甚至有农户将此视为土地改革之后的又一次分地运动。那么，此类地区推动确权工作究竟面临多大困难?农民如何评价股份合作经济组织