社会资本投资铁路建设准入门槛的几点思考.docx

社会资本投资铁路建设准入门槛的几点思考□唐智伟赵旭峰深化铁路体制改革，实现铁路投资主体多元化，更好地发挥政府和市场的作用，对加快推进铁路建设，促进铁路持续发展具有重要意义。为鼓励社会资本特别是民间资本积极投资铁路领域，多年来国家先后出台了多个指导性文件。2005年2月，国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》,提出允许非公有资本进入垄断行业和领域，加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制。2010年5月，国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》提出，鼓励民间资本参与铁路干线、铁路支线、铁路轮渡以及站场设施的建设，允许民间资本参股建设煤运通道、客运专线、城际轨道交通等项目。2012年5月，原铁道部为落实国务院有关精神，出台了《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，提出鼓励和引导民间资本依法合规进入铁路领域；规范设置投资准入门槛，创造公平竞争、平等准入的市场环境；市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明，对各类投资主体同等对待，对民间资本不单独设置附加条件。2013年8月，国务院《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出，向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。252014/8一、背景摘要:本文从分析现状和存在的问题入手，在借鉴其他基础设施市场化经验的基础上，根据铁路行业特点，提出了建立准入标准、准入程序、后续监管等准入细则的政策建议。关键词:铁路；社会资本；投资；准入门槛尽管社会资本进入铁路建设领域具备了宏观政策条件，但投资准入细则不明确，操作性不强，造成社会资本投资铁路领域进展缓慢，迫切需要开展相关问题的研究，以完善相关法律法规。资比例主要依靠政府指定或协商确定，由于信息不够公开，程序不够规范，影响了潜在投资人的知情权和公平竞争参与项目的权利，不利于项目吸引投资人。二是生产经营市场化程度较低。主要表现在社会投资人无法自主确定运输价格，影响市场竞争力；公司经营管理未完全实现法人治理结构，运输调度等重要经营活动受外部因素干扰较多；清算制度缺乏透明度，投资收益无法保证。三是配套优惠政策不明确。铁路项目一般投资规模较大，目前煤运铁路投资收益较高，投资回收期较短，社会资本投资积极性较高。但其他铁路投资收益相对较差，投资回收期较长，需要通过运价优惠、周边用地开发等优惠政策提高收益，支持项目发展，由于准入阶段配套政策不明确，影响社会资本投资此类项目的积极性。四是对投资人承担的公共责任缺少约定。铁路具有公共资源的属性，但目前社会资本投资煤运铁路暴露出各自垄断路权的问题，不愿承担路网性运输任务或不愿与非股权单位共享通道资源，造成运输通道重复建设，浪费土地等公共资源，使得公众对社会资本进入铁路领域能否保障公共利益存在担忧。费公路管理条例》及《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》、《北京市城市基础设施特许经营条例》及《北京市城市基础设施特许经营者招标投标程序性规定》等，对铁路行业具有一定借鉴意义。铁路与上述基础设施具有共同点，包括时空性、长期性、系统性、自然垄断性等特征，需要统一规划、合理布局、综合开发、配套建设，但又具有以下特殊之处。1.网络化运营特点更为突出铁路网络化不仅体现在路线联成网络，还体现在运输调度路网统筹，这就要求路网相关线路技术标准相协调，车辆等移动设备和运营维护设备路网共享。因此，土建、设备及运输组织等各方面都与网络密切相关。2.运营单位是运输安全责任主体公路行业运营单位负责土建和交通设施的维修养护，运输服务由其他运输企业或个人提供，并非运输环节安全责任人；与公路行业不同，铁路行业运营单位既要负责土建和运输设备的维修养护，还要负责运输组织，提供客货运服务。这就要求运营单位具备运营管理经验，有能力保障运输安全。3.投资目的多元化投资公路、给排水、燃气等基础设施项目，目的在于通过项目自身收费获利。但投资铁路有的是希望通过项目自身获利，有的希望解决货物运输问题，然后通过货物销售间接获利，还有的是两者兼有，不同项目存在不同的潜在投资人。目前，社会资本投资的铁路类型主要是资源开发性铁路，如神华集团投资的包神—神朔—朔黄铁路、伊泰集团投资的准东—呼准铁路、新疆广汇集团投资的红淖铁路（在建）；而投资客运专线、干线铁路等项目较少，即使投资也仅是少量参股，如平安资产管理有限责任公司、全国社会保障基金理事会参股京沪高速铁路。正在开展前期工作的蒙西至华中地区铁路煤运通道是目前面向社会资本开放力度最大、吸引社会资本最多的项目，由中国铁投、神华集团、中煤能源集团、国家开发投资公司、陕西煤业化工集团、淮南矿业集团、伊泰集团、河南铁投、湖北铁投、湖南铁投、江西铁投、蒙泰集团、榆林统万、华能