从关税管理走向关税治理.doc

从关税管理走向关税治理 黄晓军 【专题名称】财政与税务【专 题 号】F61【复印期号】2008年10期【原文出处】《重庆工商大学学报（西部论坛）》2008年3期第77～81页【作者简介】黄晓军，厦门大学硕士研究生，厦门海关，福建 厦门 361000。????2005年，中国海关开始了综合治税的实践，经过三年的探索，综合治税取得了一定的成效。在海关综合治税大格局初步建立的今天，有必要对综合治税实践进行系统的理论梳理与总结，以利于进一步深化对海关税收工作规律的认识，进一步充实和完善海关税收管理理论，并为海关税收工作提供理论指导。本文借用当代公共行政的必威体育精装版成果之一——治理理论的分析框架与方法，从理论层面对综合治税实践加以解读，探寻其中蕴含的治理思想，并展望了从关税管理向关税治理模式变迁的路径与创新构想，以期进一步充实关税管理理论，并为海关综合治税实践提供参考。????　　一、治理理论概述????全球治理委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对“治理”作了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。[1]在《西方政府的治道变革》一书中，中国人民大学教授毛寿龙指出：“英语词汇中governance既不是统治(rule)，也不是指行政(administration)和管理(management)，而是指政府对公共事务进行治理，它掌舵而不划桨，不直接介入公共事务，只介于负责统治的政治和负责具体事务的管理之间，它是对于以韦伯的官僚制理论为基础的传统行政的替代，意味着新公共行政或者新公共管理的诞生，因此可译为治理”。[2]????治理理论的基本观点包括：其一，治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者，它对传统的政府权威提出挑战，它认为政府并不是唯一权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个共同层面上的权力中心。其二，治理意味着在社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。它表明，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担着原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门和私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。其三，治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。所谓权力依赖，是指致力于集体行动的组织必须依靠其他组织，为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标，交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。其四，治理意味着参与者最终形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政责任。其五，治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。[3]????作为一种新的政治分析框架，治理理论吻合了公共管理的新发展趋势，被广泛地运用于各种领域，出现了全球治理、国家治理、地方治理、大学治理、公司治理等分支。经过十多年的发展，治理型政府的模式日显其重，人们甚至直接将“更少的统治，更多的治理(Less Government，More Governance)”作为改革和发展的口号。[4]????　　二、综合治税的治理视角解读????2005年，海关总署党组根据形势和任务的要求提出了构建综合治税大格局的发展战略，并在之后几年里坚持以综合治税大格局统筹海关业务工作。在综合治税大格局初步建立的基础上，海关总署署长牟新生又一次明确提出要“全面完善综合治税大格局，建立健全科学合理、运转高效的工作机制，实现一线监管、后续监管和打击走私3支力量协作配合、良性互动，切实增强海关执法合力，按照严密监管与高效运作有机统一的要求，确保应收尽收、应转尽转。”[5]????综合治税理念是对海关税收工作规律认识不断深化、逐步升华的智慧结晶，是科学发展观在海关税收工作中的具体体现。经过近三年的实践，综合治税取得了巨大的成效，成为海关工作的一大亮点。此时对综合治税实践进行科学、系统的理论梳理与总结，有利于进一步充实和完善海关税收管理理论，有利于为今后的综合治税实践乃至海关建设与发展实践提供理论指导。对于综合治税可以从不同的角度加以解读，本文尝试选取治理理论的视野对综合治税实践加以解读，探寻综合治税所蕴含的新型公共管理理念，以期对海关税收管理理论与实践有所启发。????关税管理是海关履行税收职能的具体表现。在很长的一段时间里，关税