论新公共行政学(Toward a New Public Administration).doc

论新公共行政学[1] ? H·乔治·弗雷德里克森 ? 本 文是关于新公共行政学的论文，我已经充分认识到了它的风险性。本文的首要目的是在明罗布鲁克新公共行政学会议上介绍我对新公共行政学的解释和综合概括。本 文的第二个目的在于说明我对新公共行政学对于组织理论具有什么样的意义以及后者对于前者有什么样的意义以及后者对于前者具有什么样的意义。 无 论是哪一种事物，若对其贴上“新”的标签，都是有风险的事情。在赋予观念、思想、概念、范例和理论以新的意义时，更具有双重的风险。那些宣称有新思维的人 往往把以前的思想看作是二者兼而有之的。那些以前的思想的创始人则会做出防御性的反应，他们往往会说：“除了在早期思想外面包上一层新的词汇外，所谓的新 思维实际上几乎没有新东西。”因此，我接受这种防止误解的警告。新公共行政学的基本构成成分是得到柏拉图、霍布斯、马激雅维利、汉密尔顿、节斐逊和许多现 代研究行为的科学家们承认的。“新”表现在织成的布方面，而不一定表现在所使用的线方面，并且，“新”也表现在关于使用布的论点方面——不管使用的多么 旧。 公 共行政学这块布的线是众所周知的。赫伯特·考夫曼简单地把这些线描述为这样一些价值的追求：代议制政治中立权限和行政领导。这些价值在不同的时期中分别受 到最突出的强调。代议制是杰克逊时代的杰作，最终的反应是强调中立权限和行政领导的改革运动。现在，随着我们对代议制的新模式进行研究，我们正在证明一种 这些价值相对立的观点。 有些人认为，公共行政的变化类似与在行政效率和政治反应之间进行一种零和博奕。行政效率方面的任何增加最重要的结果是导致政治反应的降低。我们正在进入这样一个时期，政治反应将是以行政效率为代价换取来的。 刚 刚提到的公共行政的二分法和三分法的价值模式，经过修改成为一种总的概括。但是，她们都由于总概括的缺点而受到损害：它们没有说明在公共行政范围内依然存 在的广泛的——常常是丰富的——有时是微妙的变化。而且，这种概括也不能解释超出公共行政范围之外的那些内容。关于新公共行政学对组织理论有何意义的描述 是充实这些概括的一种过程。但是，我们首先需要的是简要概述我认为新公共行政学具有什么样的含意。 ? 一、什么是新公共行政学 ? 教 育工作者有其自己的基本目标和最实用的基本原理，即推广和传播知识。警察是在执行法律，公共卫生机构通过与疾病的斗争来延长人的生命，此外，还有消防人 员，公共卫生人员、福利工作者、外交官和军人等等。所有的人都受雇于公共机构，每一种专业或职业都有其自己的独立存在的一组目标，因而也有其自己的基本原 理。 那么，什么是公共行政学？什么是它的基本原理？ 传 统的答案常常是对上述提到的行政机构进行有效的、经济的和协调的管理。人们已将注意中心放在了高层管理（以城市管理为例）或重要的辅助性的职能部门（制定 预算、组织和管理、系统分析、制定计划、人事和采购）方面。公共行政的基本原理差不多是较好的（更有效的或更经济的）管理。新公共行政学把社会公平加入到 传统的目标和基本原理中。实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用的资源提供更多的或更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平？ 在 这里，社会公平一词是用来概述下列一组价值前提的。多元政府在制度上特别优待已确定的稳定的官僚制和其少数专门顾客（以农业部和大农场主为例）同时歧视那 些缺乏政治和经济资源的少数人（以农场工人为例，包括农业季节工人和固定工）。其结果是在前所未有的经济发展时代长期存在，它在道德方面就应该受到谴责。 持续不断的大量剥夺造成了普遍的斗争状态，这种状态的结果是镇压，其后是更激烈的斗争状态，等等。如果公共行政学没有对试图纠正剥夺少数人现象的变革发生 影响，它最终可能被用来压制这些人。 由 于各种原因——一些最重要的原因可能是委员会的立法机关、顽固的官僚制、非民主化的政党程序、联邦制度中少数政府不公平地提高税收的权力——代议制民主整 体过程在某种程度上说，其现在的运转没有纠正在制度上歧视社会低下的少数人的现象，或者知识逐渐在试图这样做。因此，社会公平包括旨在加强这些少数人的政 治权力和令人满意的经济生存条件的各种活动。 从 根本上支持社会公平意味着新公共行政学试图千方百计解释德怀特·沃尔多提出的论点，即该领域从来没有令人满意地调节对“政治”和制定政策的复杂情况的理论 影响。政策——行政二分法缺乏一种经验证明，因为很明显，行政管理者不仅要执行政策，而且还要制定政策。政策—行政的连续性更准确地说是以经验为根据的。 但是，它仅仅是在以未经证明的理论在进行辩论。新公共行政学试图以这样一种方式来做出回答：行政管理者不是中性