省级地方性法规立法权限之再审视 - 地方立法网.doc

地方立法权限之再审视 朱振进 提要：我国现行立法体制从立法权限划分的角度看，它是中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。建国以来，我国地方立法权限的演变，经历了从有到无，再从无到有，接着规范即权限实质缩小的发展轨迹，其中最主要的节点为：1949年、1954年和1978年，1996年以及2000年。对于地方立法权限的把握，应当从宏观与实践层面出发，以维护国家法制统一和促进法律体系的内部和谐。 关键词：较大市地方性法规 审查批准 思考 地方性法律规范是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，对地方的经济政治社会发展发挥着重要作用。截至２０１１年８月底，我国已制定现行宪法和有效法律共２４０部、行政法规７０６部、地方性法规８６００多部，地方政府规章则是9200多部。在数量上，地方性法律规范是法律的72倍，是行政法规的24倍。地方性法律规范的重要作用与数量繁多是不争的事实。立法权限是立法权的前提与基础，学者和立法工作者从不同角度对地方立法权限的论述也不少。2011年3月，十一届全国人大第四次会议宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，在这大背景之下，为了更好地维护国家法制统一和促进法律体系的内部和谐，对地方立法权限进行再审示是很有必要性的。 一、关于我国现行立法体制的立法权限划分 立法权是否受限制，立法权限范围是否确定，是衡量一个国家或政权是否实行民主制的标志之一。立法权是指“由特定国家机关所行使的，在国家权力体系中占据特殊地位的，用来制定、认可和变动法的综合性权力体系。” “权限”一词最早源于行政学，一般被认为是国家行政机关处理行政事务的职权与职责的范围。立法权限则是指相关立法主体行使立法权的界限范围。 我国现行立法体制“从立法权限划分的角度看，它是中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。最高国家权力机关及其常设机关统一领导，国务院行使相当大的权力，地方行使一定权力，是中国现行立法权限划分体制突出的特征。”根据立法法的规定，在我国现行立法权限的划分中，最重要的立法权即国家立法权——立宪权和立法律权，由全国人大及其常委会专门行使。国家立法权在立法权限划分体制中处于统一领导地位，其他中央立法权和地方立法权都不能与之抵触。在此基础上，国家的整个立法权则由中央和地方多方面的主体分别行使。 我国现行立法权限划分中的多级并存，包括：全国人大及其常委会制定法律，国务院及其所属部门分别制定行政法规和部门规章，较大的市以上的地方制定地方性法规和地方政府规章，这些不同效力等级和源自不同级别立法主体的立法及其所产生的规范性法律文件，并存于当代中国的立法权限划分体制之中。我国现行立法权限划分中的多类结合，是指：上述各层级的立法主体所制定的规范性法律文件，和民族自治地方所制定的自治法规，经济特区所制定的授权规范性法律文件，特别行政区立法机关所制定的各种规范性法律文件，在类别上存在差别且各具特色。 对于地方立法，按照不同划分标准可以作不同划分。其中，根据制定地方的类别，地方立法可以分为特殊地方立法与一般地方立法。特殊地方立法包括民族自治地方的自治立法、经济特区的授权立法和特别行政区立法是特殊地方立法，其余地方立法则是一般地方立法。另外，根据制定主体是人大及其常委会或者政府，地方立法还可以分为地方性法规与地方政府规章。 二、关于我国地方立法权限的演变：有———无——有——规范（缩小） 建国以来，我国地方立法权限的演变，经历了从有到无，再从无到有，接着规范即权限实质缩小的发展轨迹。这一演变过程，从中央层面来说则是放权到收权，再到放权，又再次收权的几大收伏。其中最主要的节点为：1949年、1954年和1978年，1996年以及2000年。 1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，中央人民政府委员会制定并解释国家的法律，颁布法令，并监督其执行；规定国家的施政方针；废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令。政务院颁发决议和命令，并审查其执行。1949年12月，政务院通过《大行政区人民政府组织通则》，规定大行政区人民政府委员会有权拟定与地方政务有关之暂行法令条例，报政务院批准或备案。这样规定的依据是，当时全国还未全部解放，各大区情况十分不同，大区需要有一定的自主立法权。大区立法，是我国地方立法的有益尝试，是中央对地方立法的首次放权。实践中，在这政权建立期间，甚至县、乡都进行发布政令等形式行使实质立法权，不可避免地出现一定程度的混乱。 之后，我国1954年宪法，即第一部宪法则否定了地方有立法权。54宪法规定：中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。根据这一规定，立法权高度集中于全国人大，全国人大常委