乡镇政府改革与乡村治理研究.pdfVIP

乡镇政府改革与乡村治理 郭书田 一、改革的急迫性 这是一个十分重要的问题，设置课题研究正是时候，十分必 要，乡镇政府改革十分紧迫。2005年为改革年。国务院的改革 意见中指出要推进乡镇机构改革，精简人员。对此要有危机感， 有几个值得十分关注的新情况： 第一，过去乡镇政府的工作对农民索要的多。农民把乡村干 部称之为“三要”干部，即：一是要命，为实行生育，强迫绝 育，近几年，由于进城打工日益增加，农民自觉地不愿多生或超 生；二是要粮，由于粮食购销放开，向农民征粮已经消失；三是 要钱，收税和“三提五统”费(村的公积金、公益金和管理费三 项提留，乡镇的计划生育、民兵训练、修道路、抚恤、学校教师 工资五项统筹费，，由于先后取消农业特产税和费改税以及最终 取消农业税，向农民收钱的问题也已基本解决。在这种背景下， 一些地方的乡镇干部无所适从，不知该干什么，有的甚至陷入赌 博的泥沼。在“三要”基本不存在的情况下，目前突出的是要 地，即政府以强制的办法将农民承包的土地收为国有，然后兴建 各种开发区以及各种基础设施建设，出现了大量的“三无”农民 (无地、无就业门路、无最低生活保障)，成为目前最大的社会问 题，而乡镇干部又处在与农民打交道的第一线，与农民的关系十 分紧张。这个问题涉及政府职能的定位与转变，已经到厂非解决 不可的时候。 第二，行政管理费的巨速增加，财政难以支撑。根据国家统 -213· 农村发展与制度创新 年为872亿元，2000年为1787亿元，2001年为2197亿元， 2002年为2979亿元，2003年为3431亿元，12年增长ll倍。 同期，国内生产总值(GDP)由18547亿元增加至116898亿 元，增长5倍；财政总支出由3083亿元，增至24609亿元，增 长7倍。与上年相比，行政管理费增长幅度2000年为16．8％， 理费高达4064亿元，比上年增长18．4％，占财政总支出的比重 为14．3％。多年来行政管理费支出的绝对数、增长幅度以及占 财政总支出的比重三项指标，不仅大大高于用于农业的支出，而 且增长幅度也大大高于国内生产总值(GDP)的增长率，这是 一种十分畸形的财政结构，实难以为继。在行政管理费的支出 中，“人头费”又占很大的比重，而在吃财政饭的人员中乡镇政 府又占大头。在实行分税制以后，由于“财权上收而事权下放”， 因而出现“中央财政是美日子，省财政是好日子，市财政是紧日 子，县财政是穷日子，而乡财政是苦日子，”不少县乡是“吃饭 财政”，甚至发不出工资。 第三，乡镇债务急剧增加。在上个世纪90年代末，农业部 的统计平均每个乡镇的各种债务为400万元，而近几年来大幅度 上升。据对一些乡镇的抽样调查，多数乡镇超过1000万元，有 的高达3000万～4000万元。据此推断，全国乡镇债务为 5000亿～6000亿元。在取消农业税和免除三提五统费后，乡镇 财政的来源已经断绝，而在中央及省级的财政转移支付又不能足 额到位的情况下，为弥补财政支出的缺口，除了索取土地出让金 的差价外，唯一的出路只有举债或欠发工资。 第四，部门林立，机构重叠，人员庞大，官僚主义严重。温 家宝总理在2003年人代会上说，一个十二三万人口的县，吃财 ·214· 村民自治与社区管理 政饭的人高达5700人。据统计，我国人口与吃财政饭的公务员 现在为26；1。生之者寡，食之者众，在古今中外，实属罕见。 层次多、部门多、分工细，必然带来扯皮多和协调多，又带来临 时协调机构多，自然是效率低、成本高、官僚主义难以消除。现 在政府的层次为五级：中央一省一市一县一乡镇，还不算行政村 (村为自治组织，在当前的体制下，行政村实际上成为一级准政 府)。虽然中央要求机构设置不要上下对口，但各个系统都要自 成体系，上下垂直管理，无法不对口，必然形成各自为政的“条 条专政”局面。目前，乡镇党政机关的领导班子有七套，都是县 和县以上的机构对口的，即：党委、政府、人大、政协、纪委、 武装部、政法委。另外还有部分吃事业费的七所八站等。按规定 行政编制为30～40人，而实际吃财政饭的多为300～400人，比 编制人数多l