乡镇政府环境保护职权的立法考察——兼论《环境保护法》与相关法律的完善(1)研究.pdfVIP

环 境 法 治 与 建 设 和 谐 社 会 ——2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~ 15·兰州）论文集 乡镇政府环境保护职权的立法考察 ——兼论《环境保护法》与相关法律的完善 陈 懿 （中国政法大学民商经济法学院，北京 100088 ） 摘要：宪法、组织法、环境保护法及有关地方法规对于乡镇政府环境保护职权的立法规定存在冲突，没 有明确乡镇政府作为环境保护独立主体的地位与环境保护作为乡镇政府独立价值追求的要求，致使乡镇 政府的环境保护职权没有得到充分发挥。有必要通过完善现有立法对于乡镇政府环境保护职权规定不足 之处，强调其所承担的环境保护职权，以促进我国，特别是农村地区的环境保护。 关键词：乡镇政府 环境保护 职权 立法 一、序言 经过数十年的粗放型经济增长和非环境友好型的社会发展，我国一系列的环境问题凸显，环境 形势不容乐观。在城市污染、工业污染、生态退化等环境问题尚未得到很好解决的同时，目前农村 环境也面临严峻局势，“点源污染与面源污染共存、生活污染和工业污染叠加、各种新旧污染与二 次污染相互交织，工业及城市污染向农村转移，土壤污染日趋严重” 。1 解决环境问题迫在眉睫。 政府在解决环境问题中发挥着极其重要的作用，是我国环境保护的中坚力量。就目前来看，各 级政府环境保护职权是否真正得到重视及行使，是我国环境保护工作能否顺利实施，环境保护目标 能够圆满实现的重要因素。因此，甚至有人戏称中国的环境保护法是“环境保护行政法”，以此说明 政府依法承担的环境保护职权之重。 依据《宪法》2 及相关规定，乡、镇是我国最基本的一级行政区划，是国家在农村地区最基础 的一级政权，而乡镇政府则是我国行政体系中最为基础的一级。作为一级政府，乡镇政府需要依法 承担包括环境保护在内的许多职权。然而，乡镇政府的环境保护职权并未得到应有的重视。乡镇政 府环境保护职权的弱化、消失，是农村环境问题日益严重的一个重要原因。 本文拟对我国现有立法对乡镇政府环境保护职权的规定作出梳理，明确乡镇政府所承担的环境 保护各项职权，分析立法规定乡镇政府环境保护职权的原因，并在对乡镇政府环境保护职权实施现 状进行考察后，提出完善乡镇政府环境保护职权的立法建议。 二、乡镇政府环境保护职权的相关立法 乡镇政府的环境保护职权并非一开始就明确规定于我国的各类法律之中，而是随着环境问题的 日益凸显和国家对环境保护的逐步认识与不断重视才逐渐出现在有关立法之中。目前，我国的许多 宪法类法律、环境保护类法律都以不同方式在不同程度上规定了乡镇政府的环境保护职权。 （一）宪法类法律、法规的相关规定 宪法类法律、法规包括宪法、国家的行政组织法以及地方的行政组织法等。乡镇政府作为行政 组织体系中的一部分，且是最为基础的一部分，所承担的各项职权首先依附于国家对于行政权的赋 予，以及行政权内部的划分。环境保护是否成为政府职权中的独立价值和乡镇政府是否成为承担环 境保护职权的独立行政主体，是对宪法性法律、法规之中乡镇政府环境保护职权进行考察的两条主线。 1、宪法及组织法的规定 （1）1954 年宪法颁布之前的规定 在中国人民政治协商会议通过的《中央人民政府组织法》中仅规定了中央人民政府委员会及政 务院等中央部门的职权，并没有对地方各级人民政府的建置与职权作出规定。1950 年 12 月，中央 人民政府政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通 则》，其中规定乡、行政村人民政府委员会是本行政区域行使政府职权的机构，它由同级人民代表 会议选举的正、副乡（村）长和若干名委员组成。其职权是“执行上级人民政府的决议和命令；实 施乡人民代表会议通过并经上级政府批准的决议案；领导和检查乡人民政府各部门工作；向上级反 1 摘自《2006 年中国环境状况公报》“农村环境”，国家环境保护总局网站， /plan/zkgb/06hjzkgb/200706/P020070625534875536159.pdf ，最后访问日期2007 年 6 月。 2 下文为行文方便起见，凡涉及法律、法规名称时皆用简称，如《中华人民共和国宪法》简称为《宪法》。