中国深化事业单位改革,改善公共服务提供.PDF

中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供 世界银行 前 言 本报告反映了世界银行于 2002-2004 年期间进行的一项关于中国事业单位 改革的研究课题的主要发现。本项研究的目的是在系统分析当前情况、认真评估 公共服务改革国际经验的基础上，为中国事业单位改革设计总体战略。考虑到中 国事业单位的多样性和复杂性，以及不同部门和不同地区的特殊情况，本研究以 教育、医疗卫生和农业技术推广服务等三个部门的案例研究为基础，重点研究一 系列跨部门的关键问题。本研究力图通过两种方式贡献于中国事业单位改革战略 的设计：(1)提供一种新的思考问题的方式，以求有助于决策者在制定事业单位 改革战略的过程中更好地分析所遇到的各种问题；(2)就事业单位改革的关键指 导原则和主要措施提出政策建议。由于问题复杂和资料有限，除了少数例外，本 研究未能深入探讨改革战略的实际实施问题。因此，要把本报告建议的总体改革 战略转化为可操作的行动方案，还需要针对特定部门和特定地区的具体情况进行 更加细致的研究。 本报告分三章。第一章介绍什么是事业单位、事业单位是如何运行的、以及 在过去二十年中进行了哪些改革；此外，这一章还对现行体制所面临的问题进行 了诊断性分析。第二章主要回顾了有关公共服务提供和改革的国际经验。第三章 是关于总体改革战略的主要建议。 详细摘要 中国公共服务的提供 中国有100 多万个事业单位，职工总数接近3000 万。大多数事业单位建立 的目的是提供公共服务。迄今为止，在中国，非国有部门在公共服务提供方面的 参与还相当有限。因此，改善事业单位的绩效，对于提高公共服务的质量，适应 中国所确定的建设小康社会的目标，落实“以人为本”的发展观，具有非常关键 的意义。 虽然过去以“推向市场”为目标的改革取得了很大成就，但同时也在公共服 务领域引入了一些不合意的激励机制。事业单位近一半的资金是依靠收费获得 的，这些收入一部分用于为事业单位开展其他服务提供资金，同时也被用于向员 工发放正常工资之外的奖金和福利。这使得事业单位及其上级主管部门具有很强 的动机去扭曲公共服务市场。随着收入差距的不断扩大，依靠向使用者收费为公 共服务融资的方式越来越阻碍低收入人群获得必要服务。此外，在事业单位“创 收”自主权扩大的同时，并没有建立起更好的绩效管理体系和完善的财务责任制 度。与此同时，富余人员的存在也严重影响着事业单位的效率。近些年来，虽然 政府大幅增加了对公共服务的投入，但除了少数领域外，收费价格并没有相应下 降。有许多证据表明，增加的投入更多地被用在了人员开支。 公共服务提供及改革的国际经验 经合组织国家的服务提供者 组织形式。经合组织国家公共服务提供者的组织形式多种多样，表现在不同 的预算关系、资金提供、治理结构等各个方面。与中国相比，这些国家在公共服 务的提供方面的非国有部门参与非常广泛，即便是由预算资金付费的公共服务， 也有大量非国有机构参与其中。而与中国不同的是，很少有公共机构参与到主要 以营利为目的的活动之中。在公共部门，公共服务提供者在法律上可以有多种形 式，而不是像中国的事业单位体制那么单一。经合组织国家公共服务提供者在自 主权和问责机制方面有很大差异。传统的政府机关和国有企业位于光谱的两极， 居于两者之间的则是各种各样的公共实体，其中主要是“部门代理机构 (departmental agencies)” 和 “ 公 法 行 政 实 体 (public law administrations)”。部门代理机构可以被看作是“直属的(delegated)”的服 务提供者。它们是政府部门的直接下属单位，在运行过程中遵循公法或适用政府 部门所通用的常规管理程序。公法行政实体的种类则非常繁多。这是由于在每一 个国家，人们都借助于各种各样的治理机制和法律形式来实现各种各样的功能； 而在各国之间，这些机构的法律地位、控制制度、权力、规模、功能、内部治理 和管理文化都存在很大的差异。公法行政实体可以被看作是“独立(devolved)” 的服务提供者。它们与政府部门的主要区别是有独立的法人地位和不同的治理结 构。 非营利机构。在公共部门和私人营利部门之间，还存在一个“第三部门”： 非营利机构